Gli URP e le due funzioni della comunicazione pubblica

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1. Lo scopo della funzione di comunicazione
2. Comunicazione pubblica e innovazione
3. La meta-funzione della comunicazione pubblica
4. Gli URP: non solo tecnica

1. Lo scopo della funzione di comunicazione

Quali sono gli scopi della comunicazione pubblica? Non è difficile individuarli, perché devono essere coerenti con quelli dell'amministrazione in generale: la funzione di comunicazione, come qualsiasi altra funzione pubblica, non può non avere obiettivi coincidenti con l'obiettivo più generale attribuito alle amministrazioni dalla Costituzione e individuato all'art. 3, 2° c., laddove si afferma che la Repubblica ha il compito di creare le condizioni grazie alle quali ciascuno possa realizzare se stesso, le proprie capacità ed i propri progetti di vita; creare le condizioni, cioè, per quello che la Costituzione chiama il "pieno sviluppo della persona".

Per raggiungere tale obiettivo la Repubblica può usare diversi strumenti, ma lo strumento più potente e più importante per creare le condizioni per il pieno sviluppo di ciascuno è senza dubbio rappresentato dal sistema amministrativo, in tutte le sue variegate sfaccettature funzionali ed organizzative.

Le condizioni grazie alle quali ciascuno può realizzarsi pienamente non sono infatti soltanto quelle create dallo Stato sociale e, in generale, dalle amministrazioni di prestazione. Anche le amministrazioni di regolazione, quelle per intenderci che usano come strumento di intervento il tradizionale potere di imperio, hanno un ruolo fondamentale nel creare condizioni di vita civili, sicure, ben organizzate; quindi sotto tale profilo anche l'anagrafe, lo stato civile e le forze dell'ordine, fornendo certezze o garantendo l'ordine pubblico, contribuiscono alla creazione delle condizioni per il pieno dispiegarsi delle capacità di ciascuno.

Questo, dunque, è il motivo stesso dell'esistenza della pubblica amministrazione, di tutte le pubbliche amministrazioni: creare le condizioni per il pieno sviluppo di ciascuno. E questo è dunque anche l'obiettivo della funzione pubblica di comunicazione.

 

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2. Comunicazione pubblica e innovazione

Ma in che modo, concretamente, la comunicazione pubblica può contribuire alla realizzazione dell'obiettivo costituzionale ora messo in luce? In vari modi; ma due in particolare sono da mettere in evidenza in questa sede.

La prima modalità con cui la funzione di comunicazione contribuisce a creare le condizioni per il pieno sviluppo di ciascuno è abbastanza ovvia per chiunque si occupi, a vario titolo, di comunicazione nelle pubbliche amministrazioni. Tale modalità è indicata esplicitamente nella recente direttiva del Ministro della Funzione Pubblica laddove afferma che gli URP devono diventare i motori dell'innovazione nelle rispettive amministrazioni.

Questo vuol dire che la vera funzione della comunicazione pubblica, quella che ne caratterizza l'essenza, al di là degli aspetti operativi immediati, consiste nel contribuire al cambiamento nelle amministrazioni per renderle sempre più adatte a rispondere alle esigenze dei cittadini; ma queste esigenze, come s'è visto ora, sono a loro volta l'altra faccia dell'obiettivo costituzionale del pieno sviluppo di ciascuno, nel senso che se queste esigenze non sono soddisfatte dalle amministrazioni pubbliche, per molti diventa difficile, se non impossibile, realizzare se stessi, come prescrive la Costituzione.

Basti pensare all'assistenza sanitaria, all'istruzione, all'assistenza sociale, alla previdenza, alla tutela dell'ambiente, alla sicurezza ed a tutti gli altri servizi che solo i soggetti pubblici sono in grado di erogare a condizioni tali per cui tutti possano usufruirne. Naturalmente non basta che il servizio sia erogato da un soggetto pubblico perché si possa dire che l'amministrazione sta realizzando il dettato costituzionale; anzi, si può dire che se tale servizio non rispetta standards di qualità tali da consentire un'effettiva soddisfazione delle esigenze dei cittadini, quel servizio sta accentuando, anziché rimuovendo, le differenze sociali ed economiche fra i cittadini, vanificando la previsione costituzionale della parità di opportunità per tutti.

Si pone qui, evidentemente, il fondamentale problema di come riuscire a garantire che i servizi pubblici siano efficienti, efficaci ed economici anche quando, come spesso accade, manca lo stimolo di una vera concorrenza. Per risolvere o comunque rendere meno grave tale problema sono stati individuati vari strumenti di intervento; fra questi, uno degli strumenti potenzialmente più efficaci consiste appunto nell'usare la comunicazione per riprodurre fra amministrazione erogante il servizio e cittadino utente del servizio un rapporto il più possibile simile a quello che, in teoria, si crea fra impresa e cliente in un sistema di mercato perfettamente funzionante.

E' per questo, dunque, che gli URP devono diventare i motori dell'innovazione, intesa in questo contesto come un cambiamento determinato dall'ascolto dei destinatari dell'azione amministrativa; perché un'amministrazione che sa ascoltare i cittadini e, soprattutto, sa tener conto delle loro osservazioni per migliorare i servizi forniti, è un'amministrazione più efficiente nel creare le condizioni per il pieno sviluppo di quei medesimi cittadini, secondo il dettato costituzionale.

In sintesi la comunicazione, se produce le necessarie ricadute operative, può essere un fattore di innovazione e l'innovazione a sua volta è essenziale per fornire un miglior servizio ai cittadini.

 

3. La meta-funzione della comunicazione pubblica

C'è poi, come si diceva, un altro modo con cui la comunicazione delle pubbliche amministrazioni può contribuire alla realizzazione del principio costituzionale del pieno sviluppo di ciascuno; un modo meno evidente, meno diretto, ma non meno importante.

S'è detto prima che non basta la mera erogazione di un servizio ai cittadini da parte di una pubblica amministrazione affinché si creino le condizioni per la loro crescita umana e civile, bensì è necessario che quel servizio rispetti determinati standards qualitativi, fissati dalle leggi e dai vertici politici e amministrativi. Questo è sicuramente vero; ma ora bisogna spostare la frontiera un poco oltre e riconoscere che il pieno sviluppo dei destinatari di quel servizio non dipende soltanto dal contenuto in sé del servizio (sanità, istruzione, sicurezza, etc.) ma anche dalle modalità con cui l'amministrazione erogante il servizio si rapporta con i propri utenti.

Sotto questo profilo il ruolo della comunicazione pubblica è fondamentale non solo e non tanto perché, come s'è detto, facilita l'innovazione, ma perché essa stessa diventa fattore di crescita dei cittadini.

Comunicare è molto di più che semplicemente informare; lo scopo del comunicare non è la trasmissione di dati, ma di punti di vista, di interpretazioni del mondo, anche di emozioni e sentimenti. Lo scopo del comunicare è la creazione di una comunità, fosse anche di due sole persone, intorno ad una visione del mondo condivisa, fosse anche soltanto, tale visione del mondo, quella relativa ad un singolo e concreto problema di gestione di un servizio [1].

Nel comunicare si condivide, ma per condividere ci si deve rispettare, ascoltare, riconoscere reciprocamente come soggetti degni di attenzione; questa, che è esperienza comune se applicata alla comunicazione che intercorre quotidianamente fra le persone, diventa un fatto straordinario se applicata alla comunicazione fra soggetti pubblici e cittadini, perché questi ultimi nella teoria e nella pratica del nostro Diritto amministrativo non sono tradizionalmente considerati dalle amministrazioni pubbliche come soggetti da ascoltare, da rispettare, da trattare come interlocutori posti sullo stesso piano del soggetto pubblico.

Per questo, del resto, ancora così tante amministrazioni preferiscono limitarsi ad informare, anziché comunicare; certo, rispetto alle carenze informative che affliggevano (e tuttora spesso affliggono) i cittadini italiani nel loro rapporto con i pubblici uffici già questo è un progresso, meglio un'amministrazione che informa di una che non informa affatto. Meglio ancora, tuttavia, è un'amministrazione che non si limita ad informare, ma che comunica e che lo fa nel modo giusto, cioè considerando i cittadini come propri interlocutori a pieno titolo; e quindi non solo come destinatari delle informazioni/comunicazioni dell'amministrazione, ma come soggetti che a loro volta comunicano e che vengono ascoltati dall'amministrazione.

Un'amministrazione che si rapporta con i cittadini in tal modo mette a frutto per la crescita delle persone entrambe le funzioni della comunicazione, quella vista sopra e finalizzata all'innovazione funzionale e organizzativa e questa descritta ora, che si è chiamata "meta-funzione" della comunicazione pubblica sia perché non immediatamente evidente, sia perché produce effetti importantissimi ma non quantificabili, come invece accade con la funzione di innovazione della comunicazione pubblica.

Gli effetti di questa meta-funzione si collocano infatti in uno "spazio" del rapporto fra amministrazioni e cittadini dove le misurazioni sono difficili, in quanto hanno a che fare con fattori impalpabili come la dignità delle persone, la fiducia nelle istituzioni, il senso di appartenenza ad una comunità e simili; ma gli effetti ci sono e sono fondamentali, in quanto contribuiscono al raggiungimento dell'obiettivo costituzionale del pieno sviluppo delle persone tanto quanto le prestazioni che formano il contenuto visibile e concreto dell'attività amministrativa.

I cittadini cui le amministrazioni si rivolgono comunicando con modalità da cui traspare rispetto, fiducia e attenzione sono cittadini destinati a crescere sia come cittadini sia come persone; cittadini cui le amministrazioni possono per esempio chiedere, se necessario, di assumersi responsabilità per la soluzione di problemi di interesse generale, nell'ambito di un rapporto non conflittuale, bensì di collaborazione con le amministrazioni.

Tutto ciò, a chi quotidianamente ha a che fare con la varia umanità che affolla gli uffici pubblici, può sembrare utopistico, nel senso di irrealizzabile. Ma vale anche nei rapporti fra soggetti pubblici e cittadini la regola più generale per cui si riceve ciò che si dà: finora, con le debite eccezioni, le amministrazioni pubbliche italiane si sono rapportate con i propri utenti con diffidenza, sfiducia e sospetto, venendo ripagate esattamente con la stessa moneta.

Non si può certo dire che questo modo di rapportarsi abbia prodotto grandi risultati, anzi. Forse è arrivato il momento di provare a cambiare; ma spetta alle amministrazioni ed a chi ci lavora fare il primo passo nella direzione indicata sopra, usando sapientemente la meta-funzione della comunicazione per impostare in maniera diversa i rapporti con i propri utenti. Ci vorrà del tempo (meno di quanto si pensi, comunque), tuttavia purché si sia costanti e coerenti con la nuova impostazione a un certo punto il circolo vizioso della sfiducia si interromperà.

4. Gli URP: non solo tecnica

Gli URP, in tutto questo, svolgono un ruolo cruciale. Ciò è evidente (ed è anche previsto per legge) per quanto attiene alla funzione di innovazione della comunicazione svolta dalle pubbliche amministrazioni; spetta infatti ad essi recepire le indicazioni che provengono dagli utenti e trasmetterle a chi di tali indicazioni dovrebbe (il condizionale, purtroppo, è d'obbligo) farne tesoro per migliorare i servizi.

Gli URP come "antenne" delle rispettive amministrazioni, dunque; oppure come motori dell'innovazione, per usare l'espressione della direttiva del Ministro in materia di comunicazione pubblica. Forse si dovrebbe dire piuttosto URP come motorini di avviamento, considerato che gli adeguamenti organizzativi che dovrebbero essere messi in atto in seguito al recepimento delle osservazioni degli utenti non dipendono dagli URP, che trasmettono tali osservazioni ma poi non hanno alcun potere sul piano gestionale. Esattamente come il motorino di avviamento di un motore, che non fa muovere il veicolo, ma si limita a mettere in moto il motore vero e proprio; se però quest'ultimo ha la carburazione difettosa o le candele sporche stenterà ad avviarsi (e il motorino, per continuare nella metafora, si logorerà inutilmente).

Questo, per quanto riguarda la funzione di innovazione; c'è poi l'altra, quella sopra definita meta-funzione della comunicazione pubblica. Anche per quanto riguarda questo aspetto gli URP sono cruciali ma, in più, sono autonomi nella gestione di tale meta-funzione rispetto agli uffici per così dire "operativi".

Tale meta-funzione si sviluppa infatti tutta all'esterno, non all'interno, dell'amministrazione (come in parte accade invece per la funzione di innovazione); riguarda il rapporto fra l'amministrazione ed i cittadini, non quella fra l'URP e gli uffici dell'amministrazione cui l'URP appartiene; infine è una funzione che si dispiega solo se ed in quanto l'amministrazione che comunica sia consapevole degli effetti che tale meta-funzione può produrre e quindi comunichi avendo come obiettivo il raggiungimento anche (non solo) di tali effetti.

Certo, tutta l'amministrazione comunica, sempre, attraverso tutti i suoi uffici, i suoi atti, lettere, moduli, ambienti di lavoro, atteggiamento dei dipendenti, etc.; e quindi tutta l'amministrazione dovrebbe essere consapevole della meta-funzione svolta dalla comunicazione pubblica. Ma in attesa di raggiungere questo ambizioso risultato, sarebbe già moltissimo se gli URP e chi vi lavora riuscissero nella propria quotidiana attività di comunicazione a distinguere, ove possibile, fra la funzione di innovazione e la meta-funzione.

Gli strumenti della prima funzione sono ormai noti, tant'è che molti URP hanno attivato da tempo modalità per l'ascolto dei cittadini in vista dello svolgimento della funzione di innovazione nelle rispettive amministrazioni. Più difficile è individuare astrattamente gli strumenti della meta-funzione, perché quest'ultima si dispiega su un piano che, come s'è detto, non è materiale, non dipende da tecniche, ma soprattutto dal modo di essere di coloro che comunicano.

Non c'è una risposta di tipo meramente tecnico alla domanda "Come si fa per comunicare con i cittadini così che traspaia il rispetto, la fiducia e l'attenzione dell'amministrazione nei loro confronti". Non può esserci, perché vale anche in questo caso la risposta che dava Don Milani a chi gli chiedeva come si faceva a fare scuola nel modo in cui lo faceva lui: "Non dovete chiedermi come si fa per fare scuola, ma come si deve essere".

In altre parole, nel realizzarsi della meta-funzione della comunicazione pubblica giocano un ruolo assolutamente fondamentale le persone che comunicano per l'amministrazione, la loro capacità di mettersi nei panni degli utenti e di comprenderne le esigenze; come sempre, in tutte le organizzazioni, ivi comprese quelle pubbliche, sono le persone che fanno la differenza.

Buone leggi e regolamenti aiutano, naturalmente, ma non aveva tutti i torti il Cancelliere Bismarck quando diceva che preferiva avere buoni funzionari e cattive leggi piuttosto che non il contrario. Nel caso degli URP questo è ancora più vero, sia per lo svolgimento della funzione di innovazione, sia soprattutto per quanto riguarda la meta-funzione della comunicazione pubblica, quella che contribuisce direttamente alla crescita umana e civile dei cittadini.

E questo pone evidentemente tutta una serie di questioni, fra cui qui si segnala soprattutto quella riguardante la selezione e la formazione degli addetti agli URP, che dovrebbero essere realizzate tenendo conto di entrambe le funzioni sopra delineate, così da selezionare e formare persone dotate non solo di capacità tecniche, ma anche consapevoli del ruolo che l'amministrazione e la sua attività di comunicazione possono svolgere nella realizzazione del principio costituzionale del pieno sviluppo della persona.