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Tema: URP
Gli URP: da funzione a strategia
Può sorprendere che questo scritto si apra invitando i lettori a rileggere una disposizione che ormai si può considerare un "reperto normativo": l'art. 12 del D. Lgs. 29/93 . Norma che ha segnato un passo fondamentale nel nuovo modo di concepire il rapporto fra pubblica amministrazione e cittadini; norma che ha inserito nel linguaggio delle pubbliche amministrazioni l' acronimo URP. Per maggiore chiarezza, occorre ricordare che l'art. 12 del D. Lgs. 29/93 è stato abrogato dal D. Lgs. 30.6.01 n. 165 "Norme generali sull' ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche" ma da questo ripreso all'art. 11 con alcune modifiche.
Siamo così presi dalla necessità di un costante aggiornamento di fronte al gran numero di rilevanti disposizioni normative che sono state emanate negli ultimi tempi che quasi ci dimentichiamo come quei cinque commi dell'art. 12 del D. Lgs. 29/93 sono stati la base per successive disposizioni, oggi considerate fondamentali, quali la Legge 150/00, il D.P.R. 422/01 e, da ultimo, la recente Direttiva del Dipartimento della Funzione Pubblica del 7.2.02.
Resta da chiedersi, però, (e queste sono le considerazioni che andrò sviluppando) se in questo cammino sia sempre rimasto immutato lo spirito che aveva indotto il legislatore a dettare l'art. 12 del D. Lgs. 29/93, oppure si può affermare che gli URP oggi ricoprano un ruolo sostanzialmente diverso da quello per il quale sono nati.
Appare opportuno, allora, rispolverare nella nostra memoria la norma in questione partendo con il rileggerla.
Il primo comma dell'art. cit. richiama l'attenzione sul fatto che gli URP nascono allo scopo di "garantire la piena attuazione della legge 7 agosto 1990 n. 241". Una novità, gli URP, che è chiamata a dare supporto ad un'altra fondamentale novità: la legge 241/90 sul procedimento amministrativo.
Il secondo comma dello stesso articolo, in piena coerenza con i fini del primo comma, illustra i compiti degli URP:
a. servizio all'utenza per i diritti di partecipazione di cui al capo III della legge 7 agosto 1990 n. 241;
b. informazione all'utenza relativa agli atti e allo stato dei procedimenti;
c. ricerca ed analisi finalizzate alla formulazione di proposte alla propria amministrazione sugli aspetti organizzativi e logistici del rapporto con l'utenza.
A tanto, dice la norma, "provvedono" gli URP, utilizzando un'espressione tipica della funzione amministrativa (quel "provvedere") che si pone in stretto legame e coerenza all'agire procedimentalizzato della L. 241/90.
Si può formulare, ora, qualche breve considerazione sulla forma del provvedere testé citata.
Sicuramente le lett. a) e b) dell'art. 12 del D. Lgs. 29/93, riferendosi ai diritti di partecipazione ed allo stato dei procedimenti, non mancano di evidenziare ancora una volta il forte legame con la L. 241/90. Invece, la lett. c), parlando di analisi e ricerca, si spinge oltre e richiama vagamente la più recente concezione dell'agire per obbiettivi destinata ad incidere sull'efficienza organizzativa dell'amministrazione.
Si ricordi che siamo nel "lontano" 1993.
Gli anni che seguono sono quelli in cui le pubbliche amministrazioni compiono sforzi organizzativi per aprire gli sportelli URP. In realtà, gli sforzi maggiori saranno fatti dai dipendenti assegnati a questi uffici, i quali, da un lato, saranno investiti dalle attese (più che dalle richieste) dei cittadini e, dall'altro, si troveranno in molti casi privi "alle spalle" di una struttura che li supporti nel loro lavoro quotidiano.
In questi anni, non mancano certamente esperienze di eccellenza ma, il più delle volte, si assiste ad una difficoltà nell'erogare ai cittadini un servizio di qualità per la mancanza di una legittimazione politica e/o amministrativa del ruolo degli URP all'interno della struttura dell'ente di riferimento.
Inizia, quindi, un percorso in cui gli URP (e gli operatori in primis) cercano, ma meglio sarebbe dire rivendicano, un loro ruolo al servizio dei cittadini ma anche al servizio dell'amministrazione di appartenenza.
In questo viaggio, giunge la tappa fondamentale della legge 150/00.
Accade, però, che il precedente legame fra URP e legge 241/90 viene limitato ora ad un breve cenno dell'art. 6 che richiama in apertura l'art. 12 del D. Lgs. 29/93. Anche i primi commentatori, infatti, fermano l'attenzione esclusivamente sul fatto che la legge 150/00 riconosce agli URP l'attività di comunicazione tralasciando ogni riferimento all'accennato legame.
È sufficiente poi leggere l'art. 8 propriamente dedicato agli URP, in cui il legislatore adotta una terminologia totalmente nuova, per trovare conferma di un cambiamento in corso.
Non viene usato più il termine "provvedere", come nell'art. 12 del D. Lgs. 29/93, ma si parla di "attività e di "compiti" degli URP.
Un mutamento che ben si comprende analizzando i vari criteri cui le pubbliche amministrazioni devono attenersi nella definizione dei compiti degli URP. Infatti, la lett. a) dell'art. 8 cit. ("garantire l'esercizio dei diritti di informazione, di accesso e di partecipazione di cui alla legge 241/90") è la sola che sottintende ancora un legame con il concetto di funzione amministrativa. Al contrario, le restanti lettere da b) ad e) non fanno alcun riferimento ai diritti di cui alla legge 241/90 ma sanciscono finalità del tutto nuove destinate a realizzare un'amministrazione più efficiente.
È utile porre l'accento brevemente sul fatto che, rispetto al dettato dell'art. 12 del D. Lgs. 29/93, le finalità dell'URP si sono quadruplicate. Ma al là delle riflessioni numeriche, ciò che conta è il contenuto di queste finalità. Si parla, tra l'altro, di ascolto dei cittadini che è concetto diverso da quello di "ufficio reclami" cui spesso è stato associato l'URP.
Il legislatore vuole, infatti, che l'URP faccia un passo in avanti rispetto all'attività fino ad ora svolta. Non più un ufficio che attua dei principi (quelli della legge 241/90) ma un ufficio chiamato ad ascoltare, cioè a cogliere, i bisogni dei cittadini ed a riferli all'amministrazione. Ciò non solo per verificare la qualità dei propri servizi ma, soprattutto, per meglio programmare l'erogazione dei nuovi.
L'URP è, quindi, chiamato a dare voce istituzionale alle attese dei cittadini.
Si può, allora, chiaramente affermare che il legislatore ha spostato progressivamente i compiti degli URP dall'attuazione dei diritti della legge 241/90 all'ascolto dei bisogni.
Non che i primi perdano importanza perché in ogni caso rimangono prerogativa degli URP, ma quale modo migliore per soddisfare concretamente i diritti dei cittadini se non quello di erogare dei servizi che sappiano rispondere a pieno ai bisogni dei cittadini?
Conferma della direzione di questo cambiamento nel ruolo degli URP la troviamo leggendo la Direttiva del Ministro della Funzione Pubblica del 7.2.02 in cui al capo 4 si parla propriamente di "marketing istituzionale". E cos'altro è il marketing se non la rilevazione dei bisogni ed il conseguente posizionamento della pubblica amministrazione sul "mercato"?
Emerge, quindi, il concetto di strategia, proprio di un agire in forma privatistica, che si fa strada anche negli URP così come in altri settori dell'amministrazione pubblica .
La strategia, infatti, rappresenta il modo nuovo di concepire la funzione amministrativa. Questa non assume più il ruolo di attività chiamata soltanto a soddisfare i bisogni attuali dei cittadini ma, attraverso l'attività strategica, l'amministrazione pubblica studia in anticipo i bisogni dei cittadini, in modo che questi possano trovare adeguato spazio all'interno degli atti di programmazione. In tal modo, l'erogazione del servizio sarà pienamente conforme alle attese dei cittadini.
Anticipare i bisogni dei cittadini vuol dire, in altre parole, fare strategia di marketing.
Nel far riferimento a quest'ultima, però, la direttiva in esame parla specificatamente di "funzione di marketing istituzionale".
Si può notare che a fianco di un concetto nuovo per la pubblica amministrazione quale quello di marketing se ne ritrova, in ogni caso, uno tipico dell'agire amministrativo: quello di funzione.
Ciò si spiega con il fatto che l'innovazione può sicuramente portare all'interno della pubblica amministrazione concetti (quale quello di marketing) mutuati dal settore privato ma non può prescindere dal fine pubblico che caratterizza l'attività amministrativa.
Lo strumento privatistico, allora, si affianca a supporto dell'azione pubblica per migliorarne l'efficienza, ma non può sostituirne il fine che rimane comunque d'interesse della collettività: in altre parole un valore pubblico.
Ciò trova conferma anche per gli URP che continuano fondamentalmente ad essere portatori di un valore pubblico: quello della trasparenza. Una trasparenza che ora, però, è diventata valore strategico.
Siamo così presi dalla necessità di un costante aggiornamento di fronte al gran numero di rilevanti disposizioni normative che sono state emanate negli ultimi tempi che quasi ci dimentichiamo come quei cinque commi dell'art. 12 del D. Lgs. 29/93 sono stati la base per successive disposizioni, oggi considerate fondamentali, quali la Legge 150/00, il D.P.R. 422/01 e, da ultimo, la recente Direttiva del Dipartimento della Funzione Pubblica del 7.2.02.
Resta da chiedersi, però, (e queste sono le considerazioni che andrò sviluppando) se in questo cammino sia sempre rimasto immutato lo spirito che aveva indotto il legislatore a dettare l'art. 12 del D. Lgs. 29/93, oppure si può affermare che gli URP oggi ricoprano un ruolo sostanzialmente diverso da quello per il quale sono nati.
Appare opportuno, allora, rispolverare nella nostra memoria la norma in questione partendo con il rileggerla.
Il primo comma dell'art. cit. richiama l'attenzione sul fatto che gli URP nascono allo scopo di "garantire la piena attuazione della legge 7 agosto 1990 n. 241". Una novità, gli URP, che è chiamata a dare supporto ad un'altra fondamentale novità: la legge 241/90 sul procedimento amministrativo.
Il secondo comma dello stesso articolo, in piena coerenza con i fini del primo comma, illustra i compiti degli URP:
a. servizio all'utenza per i diritti di partecipazione di cui al capo III della legge 7 agosto 1990 n. 241;
b. informazione all'utenza relativa agli atti e allo stato dei procedimenti;
c. ricerca ed analisi finalizzate alla formulazione di proposte alla propria amministrazione sugli aspetti organizzativi e logistici del rapporto con l'utenza.
A tanto, dice la norma, "provvedono" gli URP, utilizzando un'espressione tipica della funzione amministrativa (quel "provvedere") che si pone in stretto legame e coerenza all'agire procedimentalizzato della L. 241/90.
Si può formulare, ora, qualche breve considerazione sulla forma del provvedere testé citata.
Sicuramente le lett. a) e b) dell'art. 12 del D. Lgs. 29/93, riferendosi ai diritti di partecipazione ed allo stato dei procedimenti, non mancano di evidenziare ancora una volta il forte legame con la L. 241/90. Invece, la lett. c), parlando di analisi e ricerca, si spinge oltre e richiama vagamente la più recente concezione dell'agire per obbiettivi destinata ad incidere sull'efficienza organizzativa dell'amministrazione.
Si ricordi che siamo nel "lontano" 1993.
Gli anni che seguono sono quelli in cui le pubbliche amministrazioni compiono sforzi organizzativi per aprire gli sportelli URP. In realtà, gli sforzi maggiori saranno fatti dai dipendenti assegnati a questi uffici, i quali, da un lato, saranno investiti dalle attese (più che dalle richieste) dei cittadini e, dall'altro, si troveranno in molti casi privi "alle spalle" di una struttura che li supporti nel loro lavoro quotidiano.
In questi anni, non mancano certamente esperienze di eccellenza ma, il più delle volte, si assiste ad una difficoltà nell'erogare ai cittadini un servizio di qualità per la mancanza di una legittimazione politica e/o amministrativa del ruolo degli URP all'interno della struttura dell'ente di riferimento.
Inizia, quindi, un percorso in cui gli URP (e gli operatori in primis) cercano, ma meglio sarebbe dire rivendicano, un loro ruolo al servizio dei cittadini ma anche al servizio dell'amministrazione di appartenenza.
In questo viaggio, giunge la tappa fondamentale della legge 150/00.
Accade, però, che il precedente legame fra URP e legge 241/90 viene limitato ora ad un breve cenno dell'art. 6 che richiama in apertura l'art. 12 del D. Lgs. 29/93. Anche i primi commentatori, infatti, fermano l'attenzione esclusivamente sul fatto che la legge 150/00 riconosce agli URP l'attività di comunicazione tralasciando ogni riferimento all'accennato legame.
È sufficiente poi leggere l'art. 8 propriamente dedicato agli URP, in cui il legislatore adotta una terminologia totalmente nuova, per trovare conferma di un cambiamento in corso.
Non viene usato più il termine "provvedere", come nell'art. 12 del D. Lgs. 29/93, ma si parla di "attività e di "compiti" degli URP.
Un mutamento che ben si comprende analizzando i vari criteri cui le pubbliche amministrazioni devono attenersi nella definizione dei compiti degli URP. Infatti, la lett. a) dell'art. 8 cit. ("garantire l'esercizio dei diritti di informazione, di accesso e di partecipazione di cui alla legge 241/90") è la sola che sottintende ancora un legame con il concetto di funzione amministrativa. Al contrario, le restanti lettere da b) ad e) non fanno alcun riferimento ai diritti di cui alla legge 241/90 ma sanciscono finalità del tutto nuove destinate a realizzare un'amministrazione più efficiente.
È utile porre l'accento brevemente sul fatto che, rispetto al dettato dell'art. 12 del D. Lgs. 29/93, le finalità dell'URP si sono quadruplicate. Ma al là delle riflessioni numeriche, ciò che conta è il contenuto di queste finalità. Si parla, tra l'altro, di ascolto dei cittadini che è concetto diverso da quello di "ufficio reclami" cui spesso è stato associato l'URP.
Il legislatore vuole, infatti, che l'URP faccia un passo in avanti rispetto all'attività fino ad ora svolta. Non più un ufficio che attua dei principi (quelli della legge 241/90) ma un ufficio chiamato ad ascoltare, cioè a cogliere, i bisogni dei cittadini ed a riferli all'amministrazione. Ciò non solo per verificare la qualità dei propri servizi ma, soprattutto, per meglio programmare l'erogazione dei nuovi.
L'URP è, quindi, chiamato a dare voce istituzionale alle attese dei cittadini.
Si può, allora, chiaramente affermare che il legislatore ha spostato progressivamente i compiti degli URP dall'attuazione dei diritti della legge 241/90 all'ascolto dei bisogni.
Non che i primi perdano importanza perché in ogni caso rimangono prerogativa degli URP, ma quale modo migliore per soddisfare concretamente i diritti dei cittadini se non quello di erogare dei servizi che sappiano rispondere a pieno ai bisogni dei cittadini?
Conferma della direzione di questo cambiamento nel ruolo degli URP la troviamo leggendo la Direttiva del Ministro della Funzione Pubblica del 7.2.02 in cui al capo 4 si parla propriamente di "marketing istituzionale". E cos'altro è il marketing se non la rilevazione dei bisogni ed il conseguente posizionamento della pubblica amministrazione sul "mercato"?
Emerge, quindi, il concetto di strategia, proprio di un agire in forma privatistica, che si fa strada anche negli URP così come in altri settori dell'amministrazione pubblica .
La strategia, infatti, rappresenta il modo nuovo di concepire la funzione amministrativa. Questa non assume più il ruolo di attività chiamata soltanto a soddisfare i bisogni attuali dei cittadini ma, attraverso l'attività strategica, l'amministrazione pubblica studia in anticipo i bisogni dei cittadini, in modo che questi possano trovare adeguato spazio all'interno degli atti di programmazione. In tal modo, l'erogazione del servizio sarà pienamente conforme alle attese dei cittadini.
Anticipare i bisogni dei cittadini vuol dire, in altre parole, fare strategia di marketing.
Nel far riferimento a quest'ultima, però, la direttiva in esame parla specificatamente di "funzione di marketing istituzionale".
Si può notare che a fianco di un concetto nuovo per la pubblica amministrazione quale quello di marketing se ne ritrova, in ogni caso, uno tipico dell'agire amministrativo: quello di funzione.
Ciò si spiega con il fatto che l'innovazione può sicuramente portare all'interno della pubblica amministrazione concetti (quale quello di marketing) mutuati dal settore privato ma non può prescindere dal fine pubblico che caratterizza l'attività amministrativa.
Lo strumento privatistico, allora, si affianca a supporto dell'azione pubblica per migliorarne l'efficienza, ma non può sostituirne il fine che rimane comunque d'interesse della collettività: in altre parole un valore pubblico.
Ciò trova conferma anche per gli URP che continuano fondamentalmente ad essere portatori di un valore pubblico: quello della trasparenza. Una trasparenza che ora, però, è diventata valore strategico.
Ultimo aggiornamento: 25/11/05
