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Tema: Comunicazione pubblica
Sussidiarieta', semplificazione e comunicazione
L'autrice analizza nell'articolo in che modo i principi della sussidiarietà, della semplificazione e della comunicazione possono contribuire ad una efficace difesa dell'ambiente
Premessa
In Italia, come in tutte le moderne società sviluppate, la tutela ambientale si configura quale obiettivo essenziale e prioritario dell'azione dello Stato e dell'Amministrazione, cui è legata la stessa sopravvivenza dei luoghi della vita ed il futuro delle nuove generazioni.
Il perseguimento effettivo di tale obiettivo presenta, tuttavia, un elevato grado di complessità che la vigente legislazione sulla materia, per quanto articolata, non appare da sola in grado di risolvere.
L'azione di difesa ambientale, infatti, coinvolge numerosi interessi, tanto pubblici che privati, la cui individuazione e composizione costituisce una obiettiva ed ineliminabile criticità.
Appare quindi essenziale disporre di strumenti normativi ed amministrativi in grado di intervenire positivamente su tale peculiare elemento di criticità. In particolare si avverte la necessità di un sistema di valori e di regole generali che consenta un diverso modo di pervenire alla stessa configurazione degli interessi in gioco, nonché al loro contemperamento.
E' noto, ad esempio, che una efficace tutela delle acque richiede non solo interventi tesi a garantire quantità e qualità della stessa, ma anche azioni coordinate di difesa del suolo e del territorio, nonchè interventi sulle infrastrutture destinate alla raccolta ed alla distribuzione.
La tremenda recente crisi idrica che colpisce vaste aree del territorio nazionale è attuale e drammatica testimonianza della inadeguatezza della cultura e della pratica amministrativa corrente.
Così come la tutela di un'area protetta evoca la salvaguardia non solo dei valori ambientali, naturali e naturalistici, ma bensì anche quella del patrimonio storico, culturale ed urbanistico presente all'interno del medesimo territorio.
Emerge quindi la necessità, attraverso la configurazione unitaria dell'interesse pubblico generale chiamato in causa dalla singola iniziativa in materia ambientale, di intervenire su tutte le connessioni che lo specifico bene sottoposto a tutela invoca.
A fronte di tale necessità, il concreto e quotidiano modo di operare da parte delle diverse amministrazioni competenti presenta limiti evidenti che impediscono l'attuazione di interventi sinergici e coordinati e quindi efficaci rispetto all'obiettivo posto.
Le recenti norme di riforma istituzionale ed amministrativa, approvate nel nostro Paese, offrono all'interprete ed all'operatore inediti strumenti ed opportunità per l'attuazione di una efficace azione a difesa dell'ambiente, in quanto incidono in modo assai innovativo sulla stessa definizione di interesse pubblico e di interesse privato e quindi sulle modalità e sugli strumenti finalizzati alla loro armonica composizione.
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La sussidiarietà
L'introduzione del principio e del valore della sussidiarietà, che la riforma del Titolo V della Costituzione pone a fondamento del nuovo ordine/ordinamento e quindi del nuovo rapporto tra i diversi livelli istituzionali ed amministrativi, nonché tra cittadino ed amministrazione, costituisce una autentica risorsa cui attingere per pervenire ad un reale ed adeguato governo della complessità che caratterizza il nostro tempo, all'interno della quale si colloca la questione ambientale.
Esso sancisce il passaggio dallo "Stato per i cittadini" allo "Stato dei cittadini": uno Stato non più soggetto astratto e formale, ma soggetto pubblico responsabile di un patto con i cittadini essenzialmente finalizzato a garantire agli stessi pienezza di diritti individuali e sociali, efficaci risposte ai bisogni e quindi pienezza di cittadinanza.
Il principio di sussidiarietà, infatti, -tanto nella sua dimensione orizzontale o sociale, quanto in quella verticale o istituzionale- evoca e paritariamente legittima tutti gli attori pubblici e privati che ogni singola azione dello Stato e dell'Amministrazione coinvolge, regolandone funzione e ruolo.
In tale quadro, il cittadino singolo o associato è chiamato a svolgere un diretto protagonismo nel perseguimento e per il perseguimento di fini e di attività di preminente interesse generale (v. l'ultimo comma del nuovo testo dell'articolo 118 della Costituzione): soggetto titolare del potere-dovere di coamministrazione, che del principio di partecipazione -già sancito dalla legge n.legge 241/90 - rappresenta una conferma ed uno sviluppo.
Spetta alle Istituzioni il compito essenziale di favorire tale diretto protagonismo sociale e di garantire che esso, in uno all'azione dell'Amministrazione pubblica, consenta il miglior assolvimento delle funzioni pubbliche, nonché il pieno perseguimento dell'interesse generale.
L'assegnazione della generalità dei poteri e delle funzioni pubbliche, secondo il principio di sussidiarietà, ai livelli istituzionali di governo più vicini al cittadino (Comuni, Province, Città Metropolitane e Regioni) e l'individuazione di poteri e competenze "residuali" e tassative per il livello unitario nazionale, risponde all'esigenza prioritaria di riportare le sedi del potere pubblico là dove il cittadino costituisce la propria cittadinanza e può esplicitarne i diritti, i poteri e i doveri ad essa connessi, nonché là dove gli elementi della complessità sociale ed economica si producono e continuamente si modificano (v. gli articoli 1, 2 e 4 della legge 59/97).
Il principio di sussidiarietà sociale rappresenta quindi l'ineludibile via per il definitivo superamento del carattere unilaterale ed autoritario dello Stato e dell'Amministrazione, chiamati dalla riforma a favorire partecipazione e coamministrazione da parte dei cittadini e delle loro formazioni sociali ed allo stesso tempo a finalizzare la propria azione ai reali e complessi bisogni delle persone e del territorio.
Ma allo stesso tempo tale principio, assunto nella sua dimensione verticale, cancella il vecchio ordine gerarchico - che precedentemente connotava il rapporto tra i diversi livelli di governo ed istituzionali - sostituendo ad esso un nuovo rapporto paritario e funzionale, fondato appunto sul medesimo principio di sussidiarietà, e quindi caratterizzato dall'obbligo costituzionale di cooperazione e di integrazione.
Orbene, nasce dall'introduzione di un simile valore e principio la possibilità e la necessità di pervenire ad una nuova definizione dell'interesse pubblico e di quello privato, nonché di giungere ad una diversa modalità di composizione ed attuazione dell'uno e dell'altro.
In questo quadro si configura una prima opportunità per l'attuazione di una efficace tutela ambientale, già colta dalla legislazione di settore intervenuta a seguito della riforma (v. la vigente disciplina in materia di gestione delle acque dettata dal Decreto legislativo 152/99 e dal successivo Decreto legislativo 258/2000), nonché da alcune Amministrazioni preposte alla tutela ambientale (v. Statuto e Regolamenti dell'Ente Parco Nazionale dell'Aspromonte).
L'interesse pubblico, infatti, deve sempre più essere concepito e definito non in via formale, ma bensì quale interesse concreto e misurabile della generalità dei cittadini che compongono la comunità: sia essa di livello locale, nazionale o sovranazionale. Esso non può essere frutto della sommatoria o della giustapposizione di molteplici interessi pubblici individuati e differenziati in ragione dei soggetti preposti alla loro tutela o dell'oggetto della tutela medesima.
Tale definizione comporta il superamento di una concezione astratta ed a volte contraddittoria dell'interesse pubblico ed allo stesso tempo apre la via per un diverso rapporto tra questo e l'interesse privato o del singolo cittadino.
Sotto il primo profilo appare indispensabile che l'Amministrazione, chiamata sempre e comunque a difendere e a garantire l'interesse pubblico generale, sia posta in grado di configurare tale interesse nella sua unitarietà superando le visioni parziali e separate che storicamente hanno contraddistinto l'azione della vecchia Amministrazione burocratica e parcellizzata e perciò stesso, poco leggibile ed inefficace.
Il nuovo ordinamento amministrativo, fondato sul principio di sussidiarietà istituzionale, favorisce il perseguimento di questo primo obiettivo: all'interno del rapporto comunicativo e cooperativo tra le ammministrazioni, chiamate alla tutela di singole parti dell'interesse pubblico generale, è possibile pervenire alla ricostruzione unitaria dello stesso ed alla attuazione di azioni coerenti ed efficaci per la sua tutela.
Si chiede infatti a ciascun soggetto pubblico, preposto alla tutela di una specifica parte dell' interesse generale, di rappresentarlo al tavolo della sussidiarietà e della cooperazione consentendone l'apprezzamento in via unitaria e predisponendo così i presupposti per adeguate azioni di tutela, concertate e coordinate.
Chi opera nel campo della tutela ambientale sa per esperienza diretta che la frammentarietà, il mancato coordinamento ed a volte la contradditorietà degli interventi posti in essere dalle diverse Amministrazioni rappresenta forse la più alta criticità che si oppone al raggiungimento degli obbiettivi in tempi e modi almeno accettabili.
La mancanza di intendimenti unitari e di azioni coerenti da parte del sistema delle Amministrazioni priva, inoltre, lo Stato di quella autorevolezza nel rapporto con il cittadino che può e deve sostituire il vecchio carattere dell'autorità o dell'autoritarismo.
Tale autorevolezza del potere pubblico rispetto al cittadino si fonda, alla luce del nuovo ordinamento, nella capacità dell'Amministrazione di porre l'interesse del singolo a confronto con l'interesse della generalità e di valutarne correttamente le condizioni e i limiti di compatibilità.
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In Italia, come in tutte le moderne società sviluppate, la tutela ambientale si configura quale obiettivo essenziale e prioritario dell'azione dello Stato e dell'Amministrazione, cui è legata la stessa sopravvivenza dei luoghi della vita ed il futuro delle nuove generazioni.
Il perseguimento effettivo di tale obiettivo presenta, tuttavia, un elevato grado di complessità che la vigente legislazione sulla materia, per quanto articolata, non appare da sola in grado di risolvere.
L'azione di difesa ambientale, infatti, coinvolge numerosi interessi, tanto pubblici che privati, la cui individuazione e composizione costituisce una obiettiva ed ineliminabile criticità.
Appare quindi essenziale disporre di strumenti normativi ed amministrativi in grado di intervenire positivamente su tale peculiare elemento di criticità. In particolare si avverte la necessità di un sistema di valori e di regole generali che consenta un diverso modo di pervenire alla stessa configurazione degli interessi in gioco, nonché al loro contemperamento.
E' noto, ad esempio, che una efficace tutela delle acque richiede non solo interventi tesi a garantire quantità e qualità della stessa, ma anche azioni coordinate di difesa del suolo e del territorio, nonchè interventi sulle infrastrutture destinate alla raccolta ed alla distribuzione.
La tremenda recente crisi idrica che colpisce vaste aree del territorio nazionale è attuale e drammatica testimonianza della inadeguatezza della cultura e della pratica amministrativa corrente.
Così come la tutela di un'area protetta evoca la salvaguardia non solo dei valori ambientali, naturali e naturalistici, ma bensì anche quella del patrimonio storico, culturale ed urbanistico presente all'interno del medesimo territorio.
Emerge quindi la necessità, attraverso la configurazione unitaria dell'interesse pubblico generale chiamato in causa dalla singola iniziativa in materia ambientale, di intervenire su tutte le connessioni che lo specifico bene sottoposto a tutela invoca.
A fronte di tale necessità, il concreto e quotidiano modo di operare da parte delle diverse amministrazioni competenti presenta limiti evidenti che impediscono l'attuazione di interventi sinergici e coordinati e quindi efficaci rispetto all'obiettivo posto.
Le recenti norme di riforma istituzionale ed amministrativa, approvate nel nostro Paese, offrono all'interprete ed all'operatore inediti strumenti ed opportunità per l'attuazione di una efficace azione a difesa dell'ambiente, in quanto incidono in modo assai innovativo sulla stessa definizione di interesse pubblico e di interesse privato e quindi sulle modalità e sugli strumenti finalizzati alla loro armonica composizione.
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La sussidiarietà
L'introduzione del principio e del valore della sussidiarietà, che la riforma del Titolo V della Costituzione pone a fondamento del nuovo ordine/ordinamento e quindi del nuovo rapporto tra i diversi livelli istituzionali ed amministrativi, nonché tra cittadino ed amministrazione, costituisce una autentica risorsa cui attingere per pervenire ad un reale ed adeguato governo della complessità che caratterizza il nostro tempo, all'interno della quale si colloca la questione ambientale.
Esso sancisce il passaggio dallo "Stato per i cittadini" allo "Stato dei cittadini": uno Stato non più soggetto astratto e formale, ma soggetto pubblico responsabile di un patto con i cittadini essenzialmente finalizzato a garantire agli stessi pienezza di diritti individuali e sociali, efficaci risposte ai bisogni e quindi pienezza di cittadinanza.
Il principio di sussidiarietà, infatti, -tanto nella sua dimensione orizzontale o sociale, quanto in quella verticale o istituzionale- evoca e paritariamente legittima tutti gli attori pubblici e privati che ogni singola azione dello Stato e dell'Amministrazione coinvolge, regolandone funzione e ruolo.
In tale quadro, il cittadino singolo o associato è chiamato a svolgere un diretto protagonismo nel perseguimento e per il perseguimento di fini e di attività di preminente interesse generale (v. l'ultimo comma del nuovo testo dell'articolo 118 della Costituzione): soggetto titolare del potere-dovere di coamministrazione, che del principio di partecipazione -già sancito dalla legge n.legge 241/90 - rappresenta una conferma ed uno sviluppo.
Spetta alle Istituzioni il compito essenziale di favorire tale diretto protagonismo sociale e di garantire che esso, in uno all'azione dell'Amministrazione pubblica, consenta il miglior assolvimento delle funzioni pubbliche, nonché il pieno perseguimento dell'interesse generale.
L'assegnazione della generalità dei poteri e delle funzioni pubbliche, secondo il principio di sussidiarietà, ai livelli istituzionali di governo più vicini al cittadino (Comuni, Province, Città Metropolitane e Regioni) e l'individuazione di poteri e competenze "residuali" e tassative per il livello unitario nazionale, risponde all'esigenza prioritaria di riportare le sedi del potere pubblico là dove il cittadino costituisce la propria cittadinanza e può esplicitarne i diritti, i poteri e i doveri ad essa connessi, nonché là dove gli elementi della complessità sociale ed economica si producono e continuamente si modificano (v. gli articoli 1, 2 e 4 della legge 59/97).
Il principio di sussidiarietà sociale rappresenta quindi l'ineludibile via per il definitivo superamento del carattere unilaterale ed autoritario dello Stato e dell'Amministrazione, chiamati dalla riforma a favorire partecipazione e coamministrazione da parte dei cittadini e delle loro formazioni sociali ed allo stesso tempo a finalizzare la propria azione ai reali e complessi bisogni delle persone e del territorio.
Ma allo stesso tempo tale principio, assunto nella sua dimensione verticale, cancella il vecchio ordine gerarchico - che precedentemente connotava il rapporto tra i diversi livelli di governo ed istituzionali - sostituendo ad esso un nuovo rapporto paritario e funzionale, fondato appunto sul medesimo principio di sussidiarietà, e quindi caratterizzato dall'obbligo costituzionale di cooperazione e di integrazione.
Orbene, nasce dall'introduzione di un simile valore e principio la possibilità e la necessità di pervenire ad una nuova definizione dell'interesse pubblico e di quello privato, nonché di giungere ad una diversa modalità di composizione ed attuazione dell'uno e dell'altro.
In questo quadro si configura una prima opportunità per l'attuazione di una efficace tutela ambientale, già colta dalla legislazione di settore intervenuta a seguito della riforma (v. la vigente disciplina in materia di gestione delle acque dettata dal Decreto legislativo 152/99 e dal successivo Decreto legislativo 258/2000), nonché da alcune Amministrazioni preposte alla tutela ambientale (v. Statuto e Regolamenti dell'Ente Parco Nazionale dell'Aspromonte).
L'interesse pubblico, infatti, deve sempre più essere concepito e definito non in via formale, ma bensì quale interesse concreto e misurabile della generalità dei cittadini che compongono la comunità: sia essa di livello locale, nazionale o sovranazionale. Esso non può essere frutto della sommatoria o della giustapposizione di molteplici interessi pubblici individuati e differenziati in ragione dei soggetti preposti alla loro tutela o dell'oggetto della tutela medesima.
Tale definizione comporta il superamento di una concezione astratta ed a volte contraddittoria dell'interesse pubblico ed allo stesso tempo apre la via per un diverso rapporto tra questo e l'interesse privato o del singolo cittadino.
Sotto il primo profilo appare indispensabile che l'Amministrazione, chiamata sempre e comunque a difendere e a garantire l'interesse pubblico generale, sia posta in grado di configurare tale interesse nella sua unitarietà superando le visioni parziali e separate che storicamente hanno contraddistinto l'azione della vecchia Amministrazione burocratica e parcellizzata e perciò stesso, poco leggibile ed inefficace.
Il nuovo ordinamento amministrativo, fondato sul principio di sussidiarietà istituzionale, favorisce il perseguimento di questo primo obiettivo: all'interno del rapporto comunicativo e cooperativo tra le ammministrazioni, chiamate alla tutela di singole parti dell'interesse pubblico generale, è possibile pervenire alla ricostruzione unitaria dello stesso ed alla attuazione di azioni coerenti ed efficaci per la sua tutela.
Si chiede infatti a ciascun soggetto pubblico, preposto alla tutela di una specifica parte dell' interesse generale, di rappresentarlo al tavolo della sussidiarietà e della cooperazione consentendone l'apprezzamento in via unitaria e predisponendo così i presupposti per adeguate azioni di tutela, concertate e coordinate.
Chi opera nel campo della tutela ambientale sa per esperienza diretta che la frammentarietà, il mancato coordinamento ed a volte la contradditorietà degli interventi posti in essere dalle diverse Amministrazioni rappresenta forse la più alta criticità che si oppone al raggiungimento degli obbiettivi in tempi e modi almeno accettabili.
La mancanza di intendimenti unitari e di azioni coerenti da parte del sistema delle Amministrazioni priva, inoltre, lo Stato di quella autorevolezza nel rapporto con il cittadino che può e deve sostituire il vecchio carattere dell'autorità o dell'autoritarismo.
Tale autorevolezza del potere pubblico rispetto al cittadino si fonda, alla luce del nuovo ordinamento, nella capacità dell'Amministrazione di porre l'interesse del singolo a confronto con l'interesse della generalità e di valutarne correttamente le condizioni e i limiti di compatibilità.
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Gli esempi maturati nel corso di questi anni dalle autorità preposte alla gestione delle aree protette (parchi e riserve naturali), o alla tutela delle acque e dei corpi idrici indicano la necessità non tanto e non solo di norme specifiche puntuali e chiare, quanto di un diverso e più coordinato intervento delle diverse autorità chiamate ad intervenire per la conclusione di ciascun procedimento amministrativo, la riunificazione di procedimenti tra loro connessi e la riconduzione ad una responsabilità unica dell'intero procedimento, nonché la riduzione dei testi normativi ed il loro coordinamento.
L'insieme di queste esigenze trova una puntuale risposta nella previsione, posta dalla recente normativa in materia di riforma della pubblica amministrazione, del principio e dell'obbligo generale e permanente di semplificazione.
Tale principio, al fine della sua concreta e piena attuazione, richiede interventi innovativi non solo sulle procedure amministrative, ma anche sulle forme e modalità organizzative e gestionali, nonché sugli strumenti normativi.
L'art. 20 della citata legge 59/97, che tale principio sancisce e regola in via generale, contiene indicazioni assai significative per l'operatore e per l'interprete. Così come ulteriori indicazioni provengono dai due regolamenti nazionali di semplificazione approvati: quello sulla semplificazione della documentazione amministrativa (D.P.R. 403/98 oggi contenuto nel T.U. approvato con D.P.R. 445/2000) e quello sullo sportello unico per le attività produttive (D.P.R. 447/98 e successive modifiche ed integrazioni).
A tale normativa si aggiunge quella sullo stesso tema introdotta già dalla legge 241/90, nonché dalla legge 127/97 e dalla recente legge 150/2000che regola le attività di informazione e di comunicazione delle pubbliche amministrazioni.
Dal complesso delle norme citate emerge che l'adempimento dell'obbligo di semplificazione costituisce uno strumento essenziale per il perseguimento degli obiettivi dell'amministrazione nel rispetto dei criteri di trasparenza, efficacia, efficienza ed economicità. Ma emerge altresì che l'esito della semplificazione medesima è essenzialmente affidato all'attivazione piena di moderni ed efficaci sistemi di informazione e di comunicazione interna ed esterna, che della cooperazione rappresentano i presupposti essenziali.
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L'insieme di queste esigenze trova una puntuale risposta nella previsione, posta dalla recente normativa in materia di riforma della pubblica amministrazione, del principio e dell'obbligo generale e permanente di semplificazione.
Tale principio, al fine della sua concreta e piena attuazione, richiede interventi innovativi non solo sulle procedure amministrative, ma anche sulle forme e modalità organizzative e gestionali, nonché sugli strumenti normativi.
L'art. 20 della citata legge 59/97, che tale principio sancisce e regola in via generale, contiene indicazioni assai significative per l'operatore e per l'interprete. Così come ulteriori indicazioni provengono dai due regolamenti nazionali di semplificazione approvati: quello sulla semplificazione della documentazione amministrativa (D.P.R. 403/98 oggi contenuto nel T.U. approvato con D.P.R. 445/2000) e quello sullo sportello unico per le attività produttive (D.P.R. 447/98 e successive modifiche ed integrazioni).
A tale normativa si aggiunge quella sullo stesso tema introdotta già dalla legge 241/90, nonché dalla legge 127/97 e dalla recente legge 150/2000che regola le attività di informazione e di comunicazione delle pubbliche amministrazioni.
Dal complesso delle norme citate emerge che l'adempimento dell'obbligo di semplificazione costituisce uno strumento essenziale per il perseguimento degli obiettivi dell'amministrazione nel rispetto dei criteri di trasparenza, efficacia, efficienza ed economicità. Ma emerge altresì che l'esito della semplificazione medesima è essenzialmente affidato all'attivazione piena di moderni ed efficaci sistemi di informazione e di comunicazione interna ed esterna, che della cooperazione rappresentano i presupposti essenziali.
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La comunicazione
La comunicazione interna ed esterna -già prevista dall'articolo 2 del decreto legislativo 29/93 quale criterio essenziale dell'organizzazione pubblica- diviene, in forza dell'articolo 1 della legge 150/2000, obbligo istituzionale di portata generale e permanente per tutte le amministrazioni.
La comunicazione interna è quell'azione di coinvolgimento e di piena circolazione delle informazioni che l'Amministrazione è chiamata ad attuare, anche attraverso l'uso delle moderne tecnologie, tra i diversi uffici ed operatori che costituiscono l'organizzazione, superando vecchi assetti gerarchici.
La comunicazione esterna è quel nuovo rapporto paritario che l'Amministrazione deve imparare a costituire e a mantenere tanto con i cittadini, quanto con le altre amministrazioni.
La legge 150/2000 qualifica la comunicazione pubblica quale funzione essenziale per l'attuazione degli obblighi di imparzialità, di trasparenza e di efficacia.
Alla luce della accennata riforma costituzionale può ben dirsi che la comunicazione pubblica rappresenta, altresì, lo strumento e la dimensione indispensabili per attuare sussidiarietà sociale ed istituzionale, nonché "la risorsa" essenziale e strategica cui attingere permanentemente per attuare semplificazione e quindi per perseguire efficacia, efficienza ed economicità.
All'attuazione degli obblighi comunicativi il legislatore affida una parte assai rilevante nei processi di innovazione e di modernizzazione dell'apparato statuale ed amministrativo.
Per i professionisti pubblici della tutela ambientale la comunicazione ed i suoi strumenti rappresentano una inedita opportunità: legittimano il ricorso ad un diverso modo di operare, assai meno legato all'adempimento di singoli atti formali e sempre più finalizzato al perseguimento dell'interesse pubblico affidato e degli obiettivi ad esso connessi, attraverso il ricorso a forme di intensa cooperazione tra diverse amministrazioni e tra queste ed i cittadini interessati.
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Gli strumenti
Le leggi di riforma prevedono specifici strumenti tesi a favorire un nuovo modo di procedere dell'Amministrazione, consono ai principi e agli obblighi di sussidiarietà, di semplificazione e di comunicazione appena accennati.
La piena e consapevole utilizzazione di tali strumenti nella materia ambientale rappresenta una opportunità da non sottovalutare.
L'istituto della "Conferenza dei servizi" previsto e regolato dagli articoli 14 e seguenti della legge 241/90 si presenta, infatti, quale luogo concreto all'interno del quale sussidiarietà, semplificazione e comunicazione trovano non solo formale applicazione, ma possono operare quali efficaci strumenti per il miglior perseguimento dell'interesse pubblico generale rappresentato da diverse amministrazioni e per un giusto contemperamento dello stesso rispetto ad eventuali interessi privati.
In sede di conferenza dei servizi, infatti, i soggetti pubblici e privati coinvolti e collegati dal vincolo di sussidiarietà procedono, innanzitutto, in modo "trasparente" alla individuazione degli interessi pubblici e privati connessi al procedimento, attuano comunicazione interna ed esterna in ordine ai presupposti di fatto e di diritto che connotano il caso in esame, ricercano i modi "più semplici" per il perseguimento dell'obbiettivo dedotto dal procedimento ed assumono contestualmente le decisioni più opportune per il suo miglior perseguimento.
Le varie forme e finalità di conferenza dei servizi che il legislatore prevede e regola (conferenza dei servizi interna alla singola amministrazione, quella estesa alle diverse amministrazioni e al privato, quella con fini meramente istruttori e quella decisoria) fanno di questo istituto una modalità generale cui l'amministrazione può e deve fare ricorso per attuare trasparenza, efficacia, efficienza e per superare ogni genere di criticità.
Gli accordi e le intese sono ulteriori strumenti, previsti dalla legge 241/90, che possono conseguire quale esito della conferenza dei servizi o scaturire da altre forme di procedimenti partecipati ai sensi degli articoli 8 e seguenti della stessa legge.
Ad analoga categoria di atti appartengono gli strumenti che seguono all'attivazione di processi di concertazione tra soggetti pubblici e privati quali i patti territoriali e i contratti d'area.
Una ulteriore opportunità è offerta dalla specifica modalità di semplificazione attuata attraverso gli sportelli unici. Essi, lungi dal costituire nuovi uffici burocratici, indicano un percorso di semplificazione assai interessante fondato innanzitutto sulla riconduzione all'interno di un unico procedimento di più procedimenti afferenti allo stesso obiettivo e sull'affidamento dell'esito finale del procedimento unificato ad un unico soggetto responsabile.
Il responsabile del procedimento unico di sportello unico ha il compito di promuovere la comunicazione e la cooperazione tra i diversi soggetti pubblici coinvolti, nonché con l'eventuale soggetto privato interessato, affinché il procedimento si concluda entro il termine prefissato.
Le diverse amministrazioni, precedentemente titolari dei singoli procedimenti propedeutici all'emissione del provvedimento finale, sono dal legislatore chiamati a svolgere attività meramente istruttoria di cui si avvale in via cooperativa l'amministrazione responsabile del procedimento unico.
Lo sportello unico inoltre, al fine della più rapida e della miglior conclusione del procedimento, potrà e dovrà porre in essere gli ulteriori strumenti di semplificazione previsti e consentiti dall'ordinamento: dalle autodichiarazioni, all'acquisizione di ufficio di atti e documenti in possesso della stessa o di altra amministrazione, al ricorso alla conferenza dei servizi, all'attivazione di rapidi processi di comunicazione interna ed esterna attraverso l'uso delle moderne tecnologie (interconnessioni tra banche dati, firma elettronica e documento digitale).
Tale modalità di semplificazione può essere utilizzata dalle singole amministrazioni ben al di là dei casi normativamente previsti (sportello per le attività produttive, sportello per l'edilizia, ecc.). Essa rappresenta infatti una modalità di semplificazione prevista in via generale dal citato articolo 20 della legge 59/97, che gli emanandi regolamenti sul procedimento amministrativo potranno opportunamente recepire. Tale scelta, ad esempio, è stata adottata dal Comune di Modena.
Alla medesima necessità di assicurare tutela piena, unitaria ed efficace a beni pubblici e privati di primaria rilevanza corrisponde la istituzione delle c.d. Autority.
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Conclusioni
Al termine di tale rapida esposizione sembra potersi affermare che una efficace tutela ambientale esige la conoscenza e la piena utilizzazione dei principi e degli strumenti richiamati.
Ma ancor più appare necessario cogliere gli elementi che fondano ed unificano le nuove regole poste alla base dell'agire dell'Amministrazione. Essi vanno nella direzione di una progressiva deformalizzazione degli stessi procedimenti, attraverso il conferimento a ciascuna amministrazione titolare e responsabile degli stessi di una ampia autonomia di autoregolazione, di organizzazione e di gestione, nonché del potere-dovere di chiamare le altre amministrazioni concorrenti a cooperare attivamente, nello svolgimento delle specifiche competenze assegnate, per il perseguimento dell'obiettivo unitario connesso al procedimento.
Il nuovo rapporto paritario e funzionale che intercorre tra le amministrazioni, in base al vincolo si sussidiarietà che le ordina, costituisce una risorsa inedita per un adeguato "governo" della complessità che l'odierna società ci consegna.
La ricerca e l'attuazione di un eguale rapporto paritario e comunicativo tra amministrazione e cittadino rappresenta, infine, non solo l'adempimento formale dell'obbligo di trasparenza assegnato alle amministrazione, ma una grande opportunità per accrescere l'efficacia dell'azione amministrativa e per attuare il nuovo Stato dei cittadini fondato sui principi di sussidiarietà e di solidarietà che la Costituzione ci consegna.
Ultimo aggiornamento: 28/11/05
