Qualità e performance degli uffici giudiziari: le esperienze straniere
26 novembre 2013 - L'esperienza del Progetto interregionale transnazionale "Diffusione delle best practices negli uffici giudiziari italiani" viene inquadrata nel più ampio contesto internazionale, per sottolineare il fatto che l’attenzione alla qualità e ai risultati dell’azione giudiziaria è ormai una costante nel dibattito anche europeo ed extraeuropeo
Il presente articolo è una sintesi del paper intitolato "Modelli di (auto)valutazione organizzativa, di misurazione delle performance e di performance management negli uffici giudiziari: sintesi delle principali esperienze internazionali" del Prof.Giancarlo Vecchi, responsabile scientifico del progetto Miglioramento performance giustizia (MPG) e coordinatore della sezione "Casi internazionali" della Banca Dati MPG.
Valutare le performance della Giustizia: un dibattito non solo italiano
Nell’ambito del Progetto, particolare spazio è dedicato all’introduzione di strumenti e processi di valutazione delle performance. Carta dei servizi, certificazione di qualità, processi di autovalutazione quale base per progetti di miglioramento e riorganizzazione, sono le principali aree su cui il Progetto ha chiesto agli uffici di intervenire. Strumenti nuovi, questi, introdotti nell’ambito del sistema giudiziario italiano, che si è trovato a fare i conti con una nuova cultura di governo e gestione delle organizzazioni.
Tuttavia, la questione non si esaurisce al contesto italiano, ma assume una dimensione più ampia, estendendosi anche ad altri Paesi dell’area OCSE dove, tra l’ultimo decennio del secolo scorso e il primo decennio del nuovo, anche nel settore giudiziario, si è sviluppato un intenso dibattito sulla misurazione delle performance. La peculiare posizione della funzione giurisdizionale, caratterizzata in particolare dalla rilevanza costituzionale del principio dell’indipendenza della magistratura e dell’autonomia del singolo magistrato (pur se con diverse graduazioni a seconda dei diversi regimi nazionali), ha certamente indotto – più che in altri settori dell’amministrazione pubblica – a dibattere circa gli spazi e le modalità di gestione della valutazione delle performance. Cosa che ha ritardato e ridotto le effettive sperimentazioni. All’inizio dell’attuale decennio l’esigenza di un orientamento alla qualità dei servizi giudiziari appare però come un tema acquisito nella maggior parte dei Paesi democratici.
I primi a proporre un modello per l’analisi delle performance dei tribunali sono stati gli Stati Uniti. Già a partire dal 1987 una commissione promossa dal National Center for State Courts ha avviato l’elaborazione del progetto Trial Court Performance Standards (TCPS) basato su 68 indicatori. Nel 2005, sempre questo centro ha proposto una versione rinnovata denominata CourtTools, poi rientrata in un più complessivo modello chiamato High Performance Court Framework (2010), che integra l’insieme degli indicatori di performance di CourTools con un approccio alla qualità e al miglioramento continuo, derivato dai modelli Baldridge Award e Balanced Scorecard.
Analisi delle performance per la Giustizia: quale orientamento nell'Unione europea?
In Europa, l’orientamento alla qualità e alla misurazione delle performance degli uffici giudiziari ha iniziato a svilupparsi in particolare attorno al 2000. Nel 2002 viene costituita la Commissione europea per l’efficienza della giustizia (Cepe j), che – oltre ad elaborare un rapporto annuale sulla qualità dei sistemi giudiziari dei Paesi membri – ha proposto due check-list: la prima a supporto del time-management negli uffici, la seconda per la misurazione e valutazione delle qualità nei tribunali. La Cepej ha poi elaborato un modello di questionario per la realizzazione di indagini sulla soddisfazione degli utenti dei servizi giudiziari.
Sempre a livello europeo, la DG Justice della Commissione europea ha pubblicato nel 2013 il rapporto EU Justice Scoreboard: a tool to promote efective justice and growth . Il rapporto contiene una comparazione tra le performance dei Paesi europei sulla base di una serie di indicatori di performance che costituiscono una guida per la valutazione degli uffici giudiziari.
A livello di singoli Paesi, nel Regno Unito è stata adottata la Courts User’s Charter (carta dei servizi), che definisce gli standard di servizio e gli impegni degli uffici verso gli utenti. Anche la Francia ha adottato a partire dal 2005 la carta dei servizi per tutti il settore pubblico, compreso quello giudiziario, attraverso i programmi Charte Marianne e Label Marianne. L’Olanda ha sviluppato un ambizioso programma di misurazione delle performance della giustizia a partire dal 1999: attraverso il progetto PRISMA; nel 2005, il sistema è stato ulteriormente sviluppato sulla base dell’adattamento olandese del modello EFQM, elaborato dall’Istituto olandese per la qualità INK (da cui l’acronimo INK Model ), dando vita al sistema di qualità denominato RechspraaQ. Da sottolineare che la strumentazione connessa al quality management è strettamente intrecciata con il processo di budgeting, strutturato attorno al sistema Lamicie, che definisce l’ammontare delle risorse da distribuire ai tribunali sulla base anche dei risultati di performance ottenuti e sulla base di tempi standard necessari per ogni singola categoria di procedimento.
È poi noto il caso finlandese del progetto qualità degli uffici giudiziari del distretto della 
Corte d’appello di Rovaniemi, lanciato nel 1999. Nel 2003, nell’ambito del progetto, è stato sviluppato un sistema di benchmarking tra gli uffici coinvolti, che ha visto la luce nel 2006, dopo un ampio dibattito. Il modello è basato su sei dimensioni di misurazione, a loro volta articolate in indicatori qualitativi. Inoltre, è da segnalare, il barometro della qualità della giustizia che caratterizza il caso belga, con una indagine annuale basata su interviste ad un campione di cittadini.
Altre esperienze extra-UE
Tornando al livello internazionale, l’Australasian Institute for Justice Administration ha promosso la costituzione del Consortium for Court Excellence; del Consorzio fanno parte anche il Federal Judicial Center e il National Center for State Courts degli Stati Uniti, e la Subordinate Courts of Singapore . Questa associazione ha elaborato nel 2005 un modello per la valutazione dei tribunali, aggiornato nel 2012 anche con il supporto dell’europea Cepej e della World Bank. Il modello, denominato International Framework for Court Excellence integra diversi approcci in un unico quadro di riferimento, delineando un percorso orientato al miglioramento continuo e all’innovazione. Infatti, sono individuate le aree da sottoporre a misurazione per sviluppare azioni di qualità, definiti i principi di riferimento per i valori delle corti e la valutazione di coerenza tra valori e risultati, proposto un questionario di supporto ai processi di autovalutazione.
In termini comparativi, si può notare una evoluzione nella proposta di questi modelli. Inizialmente, la maggior concentrazione è stata sulla definizione degli indicatori-chiave e sulla misurazione; l’esempio del TCPS statunitense è di questo tipo. In seguito, l’attenzione si è spostata sul performance management, e cioè sulle modalità di utilizzo delle misurazioni: l’utilità della valutazione delle performance e dei percorsi di autovalutazione sta, infatti, nella produzione di feed-back per l’individuazione delle criticità e la conseguente elaborazione di strategie per affrontarle; da qui il supporto per i processi di programmazione e l’elaborazione di progetti di miglioramento. Il passo successivo è quello dell’integrazione dei modelli in un approccio comprensivo, capace di tenere assieme la valutazione delle performance entro un ciclo in grado mantenere la coerenza tra principi fondamentali del settore giudiziario, risorse, perseguimento di livelli maggiori di qualità e innovazione. Un’ulteriore evoluzione è quella della comparazione, che caratterizza l’approccio europeo del Cepej così come quello dell’International Framework for Court Excellence, modelli che si avvicinano all’approccio che in Italia è stato diffuso attraverso il Common Assessment Framework.
In generale, ciò che emerge dalle esperienze straniere è la particolare attenzione al tema della qualità delle dimensioni di servizio per l’utenza e a quello della misurazione dei tempi dei procedimenti. Peraltro, le difficoltà inizialmente incontrate e il miglioramento incrementale delle proposte mostra che anche negli altri contesti si è prestata particolare attenzione alle peculiarità del settore giudiziario.
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