Focus
Best practices negli uffici giudiziari: cosa si può imparare da questa esperienza
20 ottobre 2014 - In questo focus, a seguito del convegno “Dall’eccezione alla regola”, si propongono alcune riflessioni sul Progetto interregionale transnazionale “Diffusione delle Best Practices negli uffici giudiziari italiani”
Il convegno internazionale “Dall’eccezione alla regola”, promosso dall’Università degli Studi di Napoli Federico II, dall’Università di Bologna e dal Politecnico di Milano e tenutosi a Roma lo scorso 26 settembre, ha permesso di fare alcune riflessioni sul Progetto interregionale transnazionale “Diffusione delle Best Practices negli uffici giudiziari italiani” (DBP), in particolare nella prima sessione, in cui i relatori, Pia Marconi, Giovanni Xilo, Giancarlo Vecchi e Claudio Castelli, si sono soffermati sui risultati, le lezioni apprese e le criticità del progetto DBP. Il focus approfondisce quelle più rilevanti.
Lo scenario di riferimento
Il Progetto interregionale transnazionale “Diffusione delle Best Practices negli uffici giudiziari italiani” (DBP) è stato promosso nell’ambito della programmazione dei fondi europei 2007 – 2013 e ha portato, nel tempo, ad uno stanziamento complessivo di 45 milioni di euro, che le regioni e le province autonome hanno messo a disposizione degli uffici regionali intenzionati ad avviare progetti di miglioramento.
Il progetto, che si configura come una grande esperienza di capacity building, si caratterizza per alcuni aspetti rilevanti:
- il tentativo di diffondere l’esperienza di cambiamento realizzata nella Procura di Bolzano, lasciando tuttavia ampi margini di contestualizzazione ed innovazione nelle diverse realtà territoriali e diverse tipologie di uffici giudiziari;
- una governance centrale, garantita da una cabina di regia gestita in partnership dal Ministero della Giustizia e il Dipartimento della Funzione pubblica;
- il forte coinvolgimento delle amministrazioni regionali, che hanno finanziato il progetto e realizzato i bandi di affidamento dei cantieri dei innovazione ovvero la realizzazione delle linee di attività previste.
Le linee di intervento per gli uffici giudiziari sono sei: si va da azioni di tipo organizzativo per migliorare l’efficienza operativa e l’efficacia delle prestazioni rivolte agli utenti interni ed esterni (Linea 1), all’analisi dell’utilizzo delle tecnologie per semplificare le procedure di lavoro (Linea 2); passando per la realizzazione di una Carta dei Servizi (Linea 3), l’accompagnamento alla certificazione della qualità (Linea 4), la costruzione di un Bilancio di Responsabilità Sociale (Linea 5), la comunicazione e la realizzazione del sito web (Linea 6).
La partecipazione degli uffici giudiziari
La partecipazione è stata molto significativa. Gli Uffici giudiziari italiani che hanno aderito all'iniziativa sono 191. Di questi 91, pari al 48% del totale, operano nelle Regioni Obiettivo Convergenza (ROC), ovvero Campania, Calabria, Puglia e Sicilia. Le Procure della Repubblica (66) e i Tribunali ordinari (58) sono le tipologie di uffici più presenti in coerenza con la loro numerosità assoluta rispetto alle altre tipologie di uffici. Allo stato attuale in poco più della metà degli uffici giudiziari i cantieri sono conclusi, mentre sono ancora in corso le attività nella Provincia Autonoma di Bolzano, in Lombardia, Veneto, Sardegna, Valle d’Aosta, Umbria ed tutte le regioni dell’Area ROC.
I progetti operativi di innovazione, realizzati o in corso di realizzazione mappati, sono all’oggi oltre 1.500. Nelle quattro regioni ROC sono stati censiti 483 progetti, pari al 39% del totale nazionale. In media ogni cantiere è composto da dieci progetti operativi, a testimonianza della ricchezza e complessità degli interventi realizzati. I cantieri mediamente più complessi sono realizzati dalle Corti d’Appello e dagli uffici del Giudice di Pace. In questi due ambiti, infatti, ogni ufficio costituisce un percorso di innovazione che si fonda in media su dodici progetti operativi.
In tutti gli uffici, ad eccezione dei Tribunali per i Minorenni, la linea 1 raccoglie il maggior numero di progetti .
Le linea di intervento: punti di forza e criticità
Sono diversi i punti gli aspetti postivi e le criticità emerse dall’analisi delle singole linee di intervento del Progetto DBP. Di seguito si evidenziano per ogni singola linea.
LINEA 1 - Riorganizzazione dei servizi
Tra i punti di forza si evidenza evidenzia:
- L’implementazione di nuove soluzioni organizzative e procedurali, soprattutto per recuperare efficienza operativa e ridurre il fabbisogno di personale.
- La qualificazione, la riorganizzazione e la creazione di nuovi servizi per l’utenza.
- L’avvio di processi di segmentazioni dell’utenza e conseguenti specializzazioni di servizio.
- La nascita di primi sistemi di controllo di processo e controllo di gestione.
- L’organizzazione ed ottimizzazione di procedure tra uffici giudiziari.
- La costruzione di reti di servizi con enti locali ed associazioni.
- Lo sviluppo di competenze e comportamenti manageriali.
In alcuni uffici, di contro, i progetti si sono caratterizzati per:
- La presenza di soluzioni preconfezionate e non contestualizzate.
- Scarso coinvolgimento dei magistrati nei progetti.
- Difficoltà di intervento in piccole realtà organizzative.
LINEA 2 – Miglioramento utilizzo informatica
Molti uffici hanno sfruttato appieno le potenzialità della linea, riuscendo a:
- Realizzare degli studi di fattibilità per l’estensione degli strumenti informatici e telematici a nuove aree di lavoro.
- Valorizzare delle soluzioni informatiche esistenti, diffondendole nell’intera organizzazione.
- Produrre delle routine per la gestione di servizi, dei flussi documentali, per il controllo di gestione e per il tracking online.
In altri, invece, si è assistito a:
- Una mancata correlazione strutturale tra i programmi di digitalizzazione della giustizia e DBP.
- La realizzazione di software nonostante i divieti.
- La realizzazione di generiche analisi dei fabbisogni formativi a livello informatico.
LINEA 3 – Carta dei servizi
Questa linea ha rappresentato una rivoluzione culturale per gli uffici ribaltando una logica chiusa dei servizi della giustizia. In aggiunta le carte dei servizi realizzate dagli uffici giudiziari hanno:
- messo in evidenza l’enorme mole di attività svolta per l’utenza non professionale, riequilibrando l’attenzione all’organizzazione ed ai servizi loro dedicati;
- favorito la riorganizzazione dei sistemi e degli strumenti di erogazione dei servizi;
- imposto l’attenzione agli standard ed ai tempi di lavoro.
In alcune tipologie di uffici, tuttavia, la carta si è rivelata uno strumento poco utile. In altri casi, invece, è stata costruita come mera guida topografica e telefonica degli uffici.
LINEA 4 – Certificazione della qualità
Si tratta di una linea di intervento opzionale, che ha portato il settore giustizia a provare per la prima volta ad impostare un sistema gestionale in linea con la norma UNI EN ISO 9001:2008. In alcuni contesti questa linea è stata utilizzata per riorganizzare gli apparati amministrativi, considerandola come un forte strumento di accountability.
Ad ogni modo ci sono stati pochi processi di certificazione, in quanto questa attività è stata percepita come troppo impegnativa per le risorse degli uffici.
LINEA 5 – Bilancio sociale
Ha rappresentato un potente strumento di verifica e concertazione interna ed esterna sulle performance dell’ufficio. Ha incontrato il favore degli uffici, non a caso è la linea di attività più replicata anche dopo la conclusione di DBP.
Lo strumento del bilancio sociale è stato spesso contestualizzato, adattandolo alle esigenze locali, con risultati quali tavoli di concertazione e piani strategici con stakeholder ed enti locali. La linea di intervento ha prodotto, infine, prime sperimentazioni inerenti piani strategici di sviluppo dei servizi.
In alcune realtà, invece, si è ragionato in una logica di adempimento che ha determinato una mancata contestualizzazione dello strumento, con conseguente dispendio di energie, per elaborare dati economici e finanziari poco utili. Tale risultato è da imputare, in taluni casi, anche all’approccio delle società di assistenza, ovvero alla loro incapacità di valorizzare ed adattare lo strumento alla realtà organizzativa di riferimento.
LINEA 6 – Sito web e comunicazione
Grazie a questa linea le sedi giudiziarie hanno potuto promuovere la propria immagine all'esterno, verso gli utenti e gli stakeholders, migliorando i propri servizi telematici e incidendo sulla qualità della vita di cittadini e avvocati.
Molti uffici giudiziari si sono dotati di siti web, riuscendo altresì a realizzare interazioni di primo e secondo livello con gli utenti. Purtroppo questa linea non ha reso indipendenti gli uffici nella gestione dei siti. Questa impossibilità gestionale ne mina le prospettive di sviluppo.
Il monitoraggio del Progetto
Dal 2011 il Dipartimento della Funzione pubblica ha promosso il progetto “Miglioramento Performance Giustizia ” (MPG), un’iniziativa nata con l’intento di supportare le regioni obiettivo convergenza nella realizzazione del progetto DBP e valorizzare i risultati raggiunti dai diversi uffici giudiziari.
MPG nel corso di questi anni ha avviato delle azioni strutturate di monitoraggio che, attraverso un’indagine quantitativa, basata sull’utilizzo di un questionario on line, compilato dagli uffici giudiziari e/o dalle società/enti coinvolti nella realizzazione dei diversi cantieri, ha consentito una mappatura complessiva dei progetti e dei risultati raggiunti.
Le evidenze dell’indagine quantitativa sono state approfondite attraverso l’elaborazione di una serie di studi di caso , basati su visite on site e interviste, finalizzate a rilevare le buone pratiche presenti sul territorio.
Le informazioni raccolte sono confluite nella banca dati RisorsePerLaGiustizia.it , creata con l’intento di sistematizzare e valorizzare le informazioni acquisite. La piattaforma web è organizzata in diverse sezioni che facilitano la diffusione delle esperienze e delle buone pratiche attuate dal sistema Giustizia nel territorio italiano.
Oltre all’indagine quantitativa MPG realizza anche analisi on site presso i singoli uffici giudiziari al fine di approfondire i processi di miglioramento delle performance realizzate dagli uffici giudiziari per ricostruire e diffondere buone pratiche di innovazione.
Considerazioni conclusive e prospettive future
In un panorama, quale quello degli uffici giudiziari, caratterizzato da una progressiva riduzione delle risorse umane, a causa del decennale blocco del turnover, il progetto DBP ha stimolato e motivato il personale, sia amministrativo sia magistratuale, ad ottimizzare e valorizzare le risorse esistenti, migliorando l'efficienza e la qualità dei servizi erogati. Attraverso lo sviluppo di soluzioni legate ai contesti ed alle caratteristiche degli uffici sono state sviluppate capacità e competenze di tipo organizzativo rispettando le logiche di autonomia e responsabilizzando le figure dei capi dell'ufficio. Infine, si è raggiunta una maggiore responsabilità nei confronti degli standard e dei risultati di servizio da ottenere.
A prescindere dai risultati operativi ottenuti nell'ambito di DBP è necessario sottolineare che in tutti gli uffici giudiziari sono state realizzate le attività ed i prodotti previsti e che almeno un ufficio su tre ha proseguito le esperienze di innovazione autonomamente.
DBP si è posto come obiettivo di aumentare l'impegno e la responsabilità degli uffici giudiziari coinvolti, responsabilizzando gli attori del sistema giudiziario. Da questo punto di vista gli obiettivi sembrano pienamente raggiunti.
Per il futuro occorre coinvolgere nel governo degli interventi di modernizzazione del sistema tutti gli stakeholder, favorire la disseminazione delle buone pratiche realizzate all'interno dei gruppi e fra i gruppi professionali, avvalendosi al riguardo anche delle strutture di formazione del Ministero e la Scuola di formazione della magistratura.
In vista della nuova programmazione 2014-2020 dei fondi strutturali europei è, probabilmente, necessario selezionare maggiormente, valorizzare e diffondere le soluzioni più efficienti ed efficaci in merito all'organizzazione dei servizi interni ed esterni, aumentare le capacità di valutazione ed autovalutazione degli uffici per favorire il miglioramento continuo, responsabilizzare gli attori centrali del sistema giudiziario, rafforzando le tecnostrutture; accompagnare con interventi di change management i processi di digitalizzazione ministeriali; sviluppare sistemi di informazione, orientamento con gli enti locali; supportare progetti di miglioramento delle performance sull' attività caratteristica dei magistrati (attività di indagine, gestione dei ruoli e processi) e infine potenziare le funzioni di assistenza agli uffici giudiziari durante la realizzazione dei progetti di innovazione oltre alle attività di monitoraggio in itinere e di valutazione degli stati di avanzamento.
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