Dalle leading practices al rafforzamento delle competenze: la gestione del ciclo delle performance nei comuni

Il decreto legislativo n. 150 del 2009 ha posto tutte le amministrazioni di fronte all’opportunità di rimettere mano ad un sistema mai compiutamente definito primo d’ora, il sistema di misurazione e valutazione della performance organizzativa. A ben vedere, prima del 2009, non si usava parlare di performance preferendo riferirsi ad un elemento della performance e cioè i risultati (maggio 2011)

Il cambiamento di linguaggio ha in realtà segnato un cambiamento di priorità: da un approccio sostanzialmente finalizzato a impostare e rafforzare i sistemi di programmazione e controllo ad un orientamento più ampio, finalizzato, in ultima analisi, a sostenere il miglioramento delle amministrazioni pubbliche in termini di performance, integrità e trasparenza.

Come si sono attrezzati i comuni? Molti enti avevano già in passato intrapreso percorsi di cambiamento, alcuni si erano mossi esattamente nella direzione indicata dalla riforma, altri hanno cominciato proprio grazie all’impulso degli ultimi tempi. E’ in questo scenario che si colloca l’analisi proposta in questo approfondimento e condotta dal Dipartimento della Funzione Pubblica, nell’ambito del progetto “Valutazione delle performance”,  realizzato in collaborazione con Formez PA, nel quadro del PON Governance e Azioni di Sistema 2007-2013.

Con l’obiettivo di portare in evidenza esperienze che potessero costituire un riferimento per la progettazione e lo sviluppo di un sistema di misurazione e valutazione della performance organizzativa per l’ente locale, gli esperti coinvolti nel progetto hanno esaminato una selezione di 8 amministrazioni sparse per tutto il territorio nazionale. Le amministrazioni, 7 comuni e 1 unione di comuni, sono state scelte fra enti di dimensioni piccole e medie. Tale opzione è stata motivata dalle caratteristiche del progetto che, terminata una prima fase di analisi, si propone di affiancare una selezione di amministrazioni delle 4 regioni dell’obiettivo Cconvergenza, nella progettazione di azioni di miglioramento del proprio sistema di misurazione. Sono state così analizzate le esperienze di Verona, Reggio Emilia, Bergamo, Novara, Arezzo, dell’unione dei comuni della Bassa Romagna, e di due comuni del Sud, Nola e Casarano. L’ordine di presentazione segue quello della dimensione anagrafica: dai 264.000 abitanti circa di Verona, ai 21.000 di Casarano. Amministrazioni diverse, dunque, ma tutte alle prese, in modo più o meno intenso, con le occasioni innescate dalla riforma.

Come sviluppare un buon sistema di misurazione e valutazione della performance organizzativa in un Ente Locale? Evidenziare leading practices dei comuni riferite allo sviluppo dei sistemi temi di misurazione ha richiesto la selezione di alcuni temi di approfondimento. In particolare per ciascuna amministrazione sono stati analizzati alcuni fattori abilitanti, quali la leadership all’interno dell’amministrazione, le caratteristiche assunte dal sistema di programmazione e controllo e quelle assunte dal sistema di gestione del personale. In un secondo momento si è analizzato il sistema di misurazione e valutazione della performance organizzativa nelle sua architettura. Si sono cioè presi in considerazione gli ambiti di misurazione e valutazione, le metodologie, il processo, i soggetti e le responsabilità del sistema, le componenti contabili e extracontabili, il livello di informatizzazione e di trasparenza. Infine si sono analizzati quelli che possono essere considerati i mattoni del sistema e cioè gli indicatori.

L’analisi così svolta, oltre a restituire ad ogni amministrazione, un quadro dettagliato dello stato del proprio sistema di misurazione e valutazione della performance organizzativa, ha consentito di mettere in evidenza alcune leading practices. Ma l’analisi ha posto in evidenza anche un ulteriore elemento e cioè che rispetto al tema della progettazione del sistema di misurazione e valutazione della performance organizzativa e del ciclo della performance, pur nel quadro unitario definito dalla norma, dalle delibere della CiVIT e dai contenuti delle linee guida emesse da ANCI nell’ambito del protocollo di intesa con CiVIT, sono possibili strade alternative. Definendo approcci specifici, alternativi a volte, le diverse amministrazioni hanno potuto, prendendo le mosse da punti di partenza anche molto distanti, sviluppare il proprio sistema di misurazione in modo coerente a quanto delineato dalla. Nessuna amministrazione ha fatto proprio quello che si potrebbe definire un approccio copernicano. Piuttosto le otto amministrazioni analizzate hanno adottato un modello incrementale, con passi più o meno importanti e più o meno omogenei, ma fatto pur sempre di passi in avanti. Richiamare le esperienze maturate dalle amministrazioni che hanno partecipato alla fase pilota del progetto può essere un utile elemento di approfondimento.

Il  comune di Verona, il più grande fra quelli analizzati, si contraddistingue per un sistema di valutazione del personale consolidato nel tempo e capace di aggiornamenti costanti, al punto da essere riuscito in un certo senso ad anticipare la riforma, introducendo già prima del 2009, il criterio della c.d. distribuzione delle valutazioni. Un’amministrazione dunque abituata a valutare che si trova oggi a dover estendere i propri sistemi di misurazione con riferimento alla performance organizzativa. Il principio seguito dall’amministrazione in questo caso è quello della gradualità. Già nel 2010 sono stati istituiti quattro gruppi di lavoro operanti in modo integrato ciascuno sui diversi temi che si collegano al ciclo della performance e con due elementi di regia. Da un lato il vertice dell’amministrazione, dall’altro una condizione peculiare dell’amministrazione: la presenza di un sistema informatico snello, capace di recepire modifiche e di integrare all’origine il sistema informativo dell’amministrazione, senza richiedere una revisione complessiva. Così, passo dopo passo, nel segno della continuità, il comune di Verona, si sta muovendo per misurare, monitorare e valutare, aree progressivamente più estese della propria performance organizzativa. I prossimi passi dell’amministrazione? Completare il “piano della performance”, redigere il piano triennale per la trasparenza e l’integrità e completare il regolamento per la definizione della cCarta dei servizi e le valutazioni di customer satisfaction.

Per certi aspetti simile l’esperienza del comune di Reggio Emilia. Anche in questo caso l’amministrazione non ha ancora adottato formalmente i documenti in cui si esprime il sistema di misurazione e valutazione della performance organizzativa ma il ciclo della performance è una realtà operante nei comportamenti e nei processi decisionali di coloro che operano all’interno dell’amministrazione e che interagiscono con esso. Nel caso di Reggio Emilia la parola chiave è integrazione di ogni aspetto innovativo nel quadro delle relazioni in cui si sostanzia l’organizzazione. Tale integrazione si comprende bene osservando il modo in cui sono progettati ed integrati le linee di mandato, la relazione previsionale e programmatica, il piano esecutivo di gestione e i documenti del rendiconto Civicum che rileva le azioni strategiche compiute rappresentandole per politiche dell’amministrazione. L’integrazione avviene anche a livello informativo, contribuendo così a realizzare di fatto il sistema di misurazione e valutazione della performance organizzativa e a ottenere da esso importanti informazioni circa la relazione di influenza e dipendenza che sussiste fra i diversi risultati raggiunti dall’amministrazione. E’ grazie a questi momenti di integrazione che il sistema fornisce elementi utili a valutare fra alternative di azione e a inserire le singole azioni in un quadro più ampio di riferimento, anche informativo.

Il comune di Bergamo, fra le amministrazioni analizzate, è quella che si contraddistingue per l’approccio più innovativo rispetto alla definizione del piano della performance. Adottato a fine maggio 2011, dopo uno sviluppo sperimentale realizzato in soli due mesi, il piano di Bergamo si impone come documento di sintesi e guida dell’intero ciclo della performance, dalla programmazione degli obiettivi, alla rendicontazione a cittadini e altri portatori di interesse, passando attraverso la definizione degli indicatori e il loro monitoraggio. In questo caso la parola chiave è innovazione. Il piano 2011-2013, collocato in una riflessione più ampia sull’organizzazione, prende le mosse da un sistema informativo già sviluppato e si caratterizza come momento di sintesi e attuazione di tutti i processi di innovazione in essere nell’amministrazione. Nel piano l’amministrazione dà sintesi al riassetto definito per la propria organizzazione, al quadro dei propri programmi strategici, ai livelli di servizio da erogare, alle condizioni di salute finanziaria, organizzativa e delle relazioni. Ma il piano non costituisce solo un punto di arrivo e sintesi. Adottandolo infatti l’amministrazione ha avviato la programmazione per il successivo triennio ed impostato il sistema di misurazione e valutazione della performance individuale. Il caso di Bergamo ribadisce inoltre l’importanza del coinvolgimento della dirigenza dell’amministrazione soprattutto in fase di progettazione e condivisione delle finalità. Del resto, tanto il sistema di misurazione quanto il ciclo della performance, possono essere progettati forse a tavolino ma si traducono in realtà solo se entrano a far parte della prassi di gestione di manager e dipendenti.

Il comune di Arezzo ha scelto di effettuare la misurazione e valutazione della perfomance organizzativa attraverso la definizione di una mappa strategica. E’ assumendo a riferimento tale mappa che è stato progettato un sistema di misurazione che distingue tra funzioni primarie (politiche e servizi dell’amministrazione), funzioni di supporto e funzioni di sostenibilità del sistema e delle infrastrutture. Così il sistema di misurazione traduce in termini di indicatori il concetto di catena strategica del valore. Il piano della performance 2011-2013 non costituisce un documento creato ex-novo ma si compone in maniera integrata della relazione previsionale e programmatica, del piano esecutivo di gestione, del piano degli obiettivi e del portfolio delle attività e dei servizi. L’esperienza di Arezzo evidenzia come concetto chiave quello di sistema. Gli ambiti di misurazione non solo sono posti in relazione fra loro, ma è costante l’attenzione nel fare in modo che all’interno di ciascuno di essi trovino rappresentazione, in modo sistematico, tutti gli elementi che contraddistinguono l’attività dell’amministrazione. Il modello adottato per rappresentare e monitorare la qualità dei servizi conferma tale approccio andando a mettere a sistema appunto dimensioni quali l’efficacia, la tempestività, l’accessibilità, la trasparenza e la capacità di rassicurazione, in un quadro ordinato di criteri e rispettivi indicatori. Il sistema si ritrova anche nel portfolio dei servizi e attività nel quale l’ente individua le quantità, le responsabilità, i destinatari, le modalità di erogazione, gli standard e i luoghi di erogazione.

L’Unione dei comuni della bassa Romagna riunisce 9 comuni e rappresenta l’esempio di come un’amministrazione possa sfruttare gli elementi di peculiarità che la contraddistinguono per delineare un sistema di misurazione ed un ciclo della performance efficaci. La peculiarità in questo caso è il particolare assetto di governance dell’unione che risponde, certo, ai propri cittadini ma anche alle amministrazioni che la compongono. Ne deriva che i processi decisionali e la loro traduzione in termini di obiettivi e indicatori devono assumere quale riferimento il principio della partecipazione, con gli stretti corollari della condivisione e comunicazione. Non è un caso che l’unione dei comuni della bassa Romagna sia l’unica tra le amministrazioni analizzate a rendere disponibili sul proprio sito non solo tutti i documenti aziendali ma anche un sistema navigabile che consente, attraverso possibilità multiple di accesso, di consultare il piano della performance. Si comprendono così in modo lineare quali obiettivi strategici l’unione persegue, quali azioni si collegano a tali obiettivi e quali sono i dirigenti responsabili di obiettivi e azioni. Secondo l’impostazione data dall’unione al proprio sistema di misurazione e valutazione della performance, la misurazione della performance organizzativa si attua attraverso il piano della performance concepito come un strumento di programmazione, misurazione e rendicontazione che integra tutti gli altri strumenti. La misurazione della performance individuale avviene attraverso un sistema di valutazione declinato ad hoc, il cui scopo è quello di valutare i comportamenti ma anche il contributo alla performance organizzativa. Sono, queste, le due componenti di un sistema di misurazione integrato e partecipato con i diversi interlocutori esterni ed interni e supportato da un buon strumento informatico che riesce a produrre cruscotti di facile lettura.

Le esperienze analizzate pongono in luce dunque anzitutto leading practices relative alle condizioni abilitanti che possono favorire la progettazione e lo sviluppo di un sistema di misurazione e valutazione della performance organizzativa in un ente locale. La presenza di un committment interno che sappia coinvolgere i diversi attori che partecipano al processo decisionale, la chiarezza di ruoli e responsabilità rispetto al ciclo della performance, l’investimento nelle strutture di supporto e la loro collocazione in staff alla direzione generale. In ogni caso, per un ente locale è possibile progettare un buon sistema, seguendo alcune istruzioni, come il definire e selezionare quali saranno gli ambiti di misurazione e quali collegamenti sussistono fra essi, il ricorrere in maniera diffusa ad indicatori specifici per ogni ambito, l’aprire il processo di misurazione anche a interlocutori esterni che possano così trarne utilità oltre che arricchirne il significato. Istruzioni queste, che dimostreranno tutta la loro utilità ora che si apre la fase 2 del progetto ed entrano in gioco le amministrazioni delle 4 regioni obiettivo convergenza. E’ in quel contesto infatti che dovrà realizzarsi quel passaggio dalle leading practices al rafforzamento delle competenze, evocato nel titolo del convegno di presentazione delle analisi realizzate, svoltosi durante la giornata inaugurale del Forum PA 2011

Approfondimento a cura di Davide Galli - Università Bocconi ed esperto nell'ambito del progetto "Valutazione delle performance"

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