Le tendenze in ambito internazionale dei sistemi di performance management - L'analisi di Geert Bouckaert

14 giugno 2012 - Geert Bouckaert, direttore dell’istituto di management pubblico (Instituut voor de Overheid), è considerato tra i massimi esperti a livello internazionale in tema di riforma del settore pubblico, misurazione e valutazione della performance. Nell’ambito della giornata sul performance management nei comuni, organizzata dal Dipartimento della Funzione Pubblica, a ForumPA 2012, Bouckaert ha tenuto un keynote speech sul tema del performance management nelle amministrazioni pubbliche. In questo approfondimento vengono ripresi alcuni degli spunti più significativi del suo intervento

La misurazione e la valutazione della performance della pubblica amministrazione costituiscono elementi indispensabili nel processo di modernizzazione del settore pubblico, sebbene si tratti di due temi certamente non nuovi. La questione di progettare e implementare sistemi di misurazione e valutazione della performance organizzativa, che operino anche come elemento complementare ai più tradizionali strumenti di valutazione delle politiche pubbliche, è stato uno degli elementi che più hanno caratterizzato gli ultimi 20 anni di riforme in molti paesi del mondo. La misurazione della performance è divenuta nel tempo più estesa, ampliando il proprio focus dalle risorse, ai risultati e agli impatti di tali risultati. Ma la misurazione è divenuta anche più intensa, incrementando il numero di indicatori ed il livello di complessità dei sistemi, e più esterna, rivolta cioè ad alimentare processi di accontability e rendicontazione. Peraltro, anche in quelle esperienze che più di altre hanno evidenziato una capacità di sviluppare gli elementi che compongono il sistema di misurazione e valutazione, come nel caso dei paesi anglosassoni, non sono mancati paradossi, dilemmi, contraddizioni e trade off che hanno contraddistinto le fasi di implementazione delle relative riforme.

Sebbene i vantaggi derivanti dall’introduzione di sistemi di misurazione e valutazione siano noti, in particolare laddove inducono un’evoluzione delle pratiche di management pubblico, tali sistemi non risolvono tutti i problemi, ed anzi possono crearne di nuovi o contribuire a esacerbare situazioni già in precedenza critiche.

E’ ormai diffusa la convinzione che il performance oriented management comporti un significativo vantaggio per i manager pubblici, i politici ed i cittadini. Tuttavia è indubbio che accanto a questi vantaggi ci siano stati, e ci siano, dei costi. C’è in particolare un’asimmetria relativa all’informazione sui costi e sui benefici dei sistemi di misurazione e valutazione della performance. I benefici derivano dall’impiego delle informazioni generate da tali sistemi e sono frammentati nelle molteplici attività e funzioni della pubblica amministrazione. I costi sono dispersi nel tempo e dipendono in gran parte dal livello di competenze manageriali e di strumentazione informatica di cui la pubblica amministrazione dispone. Inoltre mentre i costi si sostengono subito, i benefici si producono solo nel tempo. Queste condizioni fanno si che i costi siano immediatamente visibili a fronte di benefici che sono solo dichiarati o potenziali e ciò crea tensioni intorno a questo tipo di riforme e più in generale intorno ai sistemi di misurazione e valutazione della performance.

Se da un lato generano costi, d’altra parte i processi di misurazione e valutazione della performance innescano processi di apprendimento all’interno della pubblica amministrazione e nel suo contesto. Il trasferimento di conoscenze, pratiche e attitudini può coinvolgere diverse organizzazioni che operano allo stesso livello di governo, o tra diversi livelli di governi o ancora che appartengono a diversi paesi e tradizioni amministrative. Questo tipo di apprendimento è peraltro influenzato dal livello di omogeneità dei sistemi, dalla possibilità cioè che sia possibile comparare e generalizzare le esperienze dalle quali si intende apprendere.

Ma l’apprendimento non si realizza soltanto entro il perimetro dell’amministrazione. I sistemi di misurazione e valutazione della performance sono sempre utilizzati da qualcuno e l’accountability che si alimenta delle informazioni da essi prodotti è sempre rivolta a qualcuno (parlamento, governo, ministri, cittadini etc.). Non soltanto questi soggetti costituiscono un elemento di cui occorre tener conto nella progettazione dei sistemi, ma esiste una tensione competitiva fra le caratteristiche che il sistema di misurazione e valutazione della performance deve assumere ai fini di supportare la gestione interna della pubblica amministrazione e caratteristiche da sviluppare per produrre informazioni da comunicare esternamente. Le esperienze di alcuni paesi evidenziano ad esempio come sia più opportuno che ai fini di informazione esterna si misurino i livelli medi di performance realizzati e non invece casi estremi, positivi o negativi che siano.

La pubblica amministrazione deve misurare e valutare la propria performance? I manager devono sviluppare un crescente senso di responsabilità nella gestione della performance? La risposta è sicuramente affermativa, dal momento che in un sistema contraddistinto da una gestione manageriale delle attività, la misurazione e la valutazione della performance possono funzionali al miglioramento dei risultati. Ma affinché tale responsabilità assuma contorni sostanziali è necessario che la misurazione, l’uso e l’incorporazione delle informazioni nei processi decisionali si accompagnino ad un’attenzione costante a quelle che sono tre condizioni fondamentali per il buon funzionamento del sistema: la funzionalità, la validità e la legittimità. Sfortunatamente, i manager pubblici non sono sempre informati e consapevoli delle patologie che un uso non appropriato di indicatori può generare. Così accade talvolta che ad essere impiegati siano indicatori deboli, improvvisati o troppo ambiziosi e che in luogo di rafforzare l’azione manageriale, tali indicatori distolgano l’attenzione dai veri obiettivi e dai risultati fondamentali che l’amministrazione dovrebbe raggiungere. Questo tallone d’Achille dei sistemi di misurazione e valutazione della performance non deve peraltro far dimenticare l’importanza che essi possono avere nel supportare un’efficace azione della pubblica amministrazione, in particolare laddove il loro uso si traduce in un accresciuto livello di trasparenza dell’azione pubblica.

(Approfondimento a cura di Davide Galli, Ricercatore di economia aziendale - Università Cattolica del Sacro Cuore)

Per saperne di più:

Presentazione di Geert Bouckaert a ForumPA 2012

Il progetto Valutazione delle Performance

Video intervista a Geert Bouckaert