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Tema: Recensioni
Gregorio Arena, Cittadini attivi, Laterza 2006
Recensione
Al massimo, lo confesso, ne rammentavo la più lontana presenza nel Trattato di Maastricht del 1992 (art. 5, TUE). Oltre, naturalmente, a quella in Costituzione, dopo la riforma del Titolo V del 2001. Ma, potenza della rete, apprendo, grazie ad una pagina di Wikipedìa, che una sua formulazione risale addirittura alla dottrina sociale della Chiesa, per la precisione all'enciclica del 1891 "Rerum Novarum" di Papa Leone XIII. Vengo anche a sapere che formulazioni del principio si trovano in vari filosofi della modernità e, finanche, dell'antichità.
Al lettore - che nel frattempo avrà capito che il libro da recensire ha a che fare con il principio di sussidiarietà - confermo che tale principio, nella sua versione “orizzontale”, è il mozzo ben saldo (e ben funzionante) su cui gira la ruota dell'ultimo libro di Gregorio Arena sui "Cittadini attivi" - a costo di essere troppo didascalico, ricordo che il principio di sussidiarietà orizzontale, si riferisce alla riconfigurazione del ruolo dell’amministrazione pubblica nei confronti del mercato e della società civile, mentre,
nella sua accezione “verticale”, riguarda la ripartizione dei poteri e delle funzioni in capo ai soggetti pubblici: Comuni, Province, Città metropolitane, ecc..
Da tale principio è quindi utile partire per parlare del libro. Giacché l'Autore ci mostra, con giusto e accorato accento, quanto sia a fondamento di un nuovo modello di società, caratterizzato dal ruolo diffuso e costituzionalmente legittimato di quelli che possono essere chiamati cittadini responsabili, autonomi, solidali, e, con un solo aggettivo, "attivi".
"Stato, Regioni, Città metropolitane, Province e Comuni favoriscono l'autonoma iniziativa dei cittadini, singoli e associati, per lo svolgimento di attività di interesse generale sulla base del principio di sussidiarietà".
Così recita l’ultimo comma dell’art. 118 della Costituzione. Ora, il principio di sussidiarietà, è definito “rivoluzionario”, senza mezzi termini e con il rilievo del capitolo più denso del libro. L'Autore, infatti, professore di diritto amministrativo all'Università di Trento e "padre" dell’idea di amministrazione condivisa, ne spiega le conseguenze “demolitorie” derivanti dalla sua introduzione nell'ordinamento costituzionale. Ciò che viene demolito è il tradizionale paradigma gerarchico-bipolare di amministrazione pubblica (prima/sopra lo Stato, poi/sotto il cittadino). Del quale prende il posto il nuovo modello che deriva dall’art. 118, ovvero, quello pluralista, paritario e condiviso. Intento ad "allearsi" con i cittadini, piuttosto che ad amministrarli o a governarli dall’alto.
In altre parole, sottolinea Arena, con il principio di sussidiarietà orizzontale enunciato in Costituzione, il potere pubblico recede dal ruolo di esclusivo titolare della cura dell’interesse generale. E si legittima così niente di meno che la possibilità per i cittadini – non a caso chiamati “cittadini” e non “privati” - non tanto e non più solo di essere soggetti partecipanti a vario titolo e in varie forme al procedimento amministrativo ex 241/90. Né solo soggetti chiamati ad esercitare funzioni pubbliche, sostituendo nel loro esercizio la pubblica amministrazione per valutazione e scelta di quest’ultima. Ma – ed è qui l’innovazione “rivoluzionaria” accennata - soggetti attivi e autonomi, “alleati” con i poteri pubblici (p. 26) e da essi distinti nel perseguire, su propria autonoma attivazione, l’interesse generale nella cura dei beni comuni.
Affermazione, quest’ultima, non generica, né di poco conto. In cui il significato più rilevante risiede in quel “perseguire autonomo” l’interesse generale e in quella “cura dei beni comuni”. Perché, si badi, un’azione, così formulata, avrebbe fatto accapponare la pelle ad un professore di diritto amministrativo, prima della modifica dell’ultimo comma dell’art. 118 della Costituzione.
Vorrei sottolineare che in coincidenza con l’interpretazione della vera portata innovativa di questo comma, in cui trova fondamento il nuovo “cittadino attivo” al centro del libro, risiede, a mio parere, il punto più interessante dell’opera. Ragione già di per sé sufficiente per invitare i lettori a leggere il libro (e tanto per non tralasciare nulla del giudizio positivo, aggiungo: la chiarezza argomentativa, l’arioso taglio divulgativo e, per non far torto nemmeno all’editore, una quarta di copertina davvero efficace che fa il paio con il formato azzeccato della collana “Saggi Tascabili” Laterza).
Quale allora i presupposti di quello che costituisce il concetto (sussidiarietà orizzontale) da cui si generano gli effetti più radi(c)ali dell’asse argomentativo del libro?
Vediamo alcuni degli argomenti più rilevanti messi in luce dall’Autore.
Innanzitutto, una “immediata applicabilità” di questo principio che nel dettato della Costituzione non è un principio generale e astratto, importante sì, ma che per “vivere” concretamente deve tradursi, come altri principi costituzionali, in regolamenti o disposizioni attuative definiti successivamente dal legislatore ordinario o dagli organi di governo. L’art. 118, viceversa, prevede e legittima bensì un’azione “diretta” dei cittadini, autonomamente attivabile senza altri presupposti (p. 62).
Inoltre, non è fondata una lettura esclusivamente “in negativo” di tale principio, nel senso di semplice “limitarsi” dei soggetti pubblici, un “non fare” o lasciar fare ad altri anziché “fare da soli”. Tale lettura è tutta interna al paradigma gerarchico-bipolare che vede Stato e Cittadini contrapposti e quasi antagonisti. Il principio di sussidiarietà orizzontale in realtà fonda un nuovo rapporto tra politica, soggetti pubblici e cittadini. Rapporto in cui non c’è qualcuno (lo Stato) che consente a qualcun altro (il Cittadino) di prendere il suo posto e di surrogarne la funzione. C’è invece un rapporto di “alleanza” paritetica nel perseguimento dell’interesse generale, secondo un modello di amministrazione condivisa (p. 65).
Devo dire che si trovano nel corso del libro molti punti in cui la forza radi(c)ale che dicevo del principio di sussidiarietà così inteso, viene seguita come filo esplicativo del nuovo concetto di cittadinanza.
In particolare, nella indicazione dei collegamenti, in primis con l'art. 3, comma 2, ma anche con gli artt. 2 e 4 e finanche 1, della Costituzione (pp. 73-81). Tuttavia il punto in cui il discorso di Arena mi sembra più intenso e ricco di significato, forse meno professorale e più accorato, è quello in cui della sussidiarietà viene indicata la funzione di esercizio di una “nuova forma di sovranità popolare” che “completa le forme tradizionali della partecipazione politica e della partecipazione amministrativa” (p. 165). Le pagine dedicate al significato delle iniziative del Volontariato e del Terzo settore, tenute distinte da quelle della democrazia partecipativa e della democrazia amministrativa – non a caso si parla di “completamento” di queste forme -, mi sembrano quelle che dal punto di vista politico-giuridico “volano più in alto”.
Tutti questi argomenti che ho elencato, mi sembrano rimarchevoli anche perché di uno straordinario nitore concettuale e proprio per questo fanno sembrare il libro una via di mezzo tra un manifesto e una “lectio magistralis”.
Un lavoro, in conclusione, che ci aiuta a comprendere perché “le azioni realizzate dai cittadini attivi in base al principio di sussidiarietà sono produttrici di diritto, fonti viventi del diritto costituzionale e amministrativo” (p. 64). E perché nel costituzionalismo contemporaneo si sostiene di tale principio la “portata dirompente […] equiparabile a quella della separazione dei poteri” (A. D’Atena, Il principio di sussidiarietà nella Costituzione italiana, Riv. it. dir. pubbl. com., 1977, p. 609).
Detto così, si comprende anche perché d’ora in poi, come qualunque altro lettore che abbia letto il libro, penserò al principio di sussidiarietà in modo diverso. Non lo assocerò più al Trattato di Maastricht e nemmeno a Papa Leone XIII, ma a Charles de Secondat, Barone di La Brède, altrimenti noto come Barone di Montesquieu.
Emilio Simonetti
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L'Autore del libro, oltre che professore di Diritto amministrativo all'Università di Trento, è presidente di Cittadinanzattiva e responsabile di "Labsus" Laboratorio per la sussidiarietà. Ha scritto per Pubblic@ndo vari articoli. Uno di essi è dedicato al rapporto tra principio di sussidiarietà e comunicazione pubblica (NdR).
Ultimo aggiornamento: 07/05/07
