La comunicazione pubblica nell'amministrazione della sussidiarietà

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Per capire fino a che punto sia innovativo il modello dell'amministrazione della sussidiarietà bisogna tener conto che esso è fondato su un nuovo paradigma teorico, paritario e pluralista, secondo il quale i rapporti fra amministrazioni e cittadini possono basarsi non solo sulla contrapposizione ma anche sulla collaborazione, cioè sull'alleanza contro un avversario comune rappresentato dalla complessità delle società moderne, in vista del perseguimento di un obiettivo comune, cioè la soddisfazione dell'interesse generale.

Questo nuovo paradigma è diametralmente all'opposto rispetto al tradizionale paradigma ''bipolare'' su cui si è fondata e tuttora si fonda la teoria e la pratica delle nostre pubbliche amministrazioni, secondo il quale "…lo Stato ed il diritto pubblico sono dominati dal conflitto Stato-cittadino, due poli irriducibili e in contrasto tra di loro. Questo paradigma si è formato lentamente nel passaggio da ordini, come quello europeo medievale o quelli extra-europei, dominati da un potere in cui non c'è differenziazione tra Stato e società civile, a un ordine, quali quelli in cui viviamo, fondati sulla separazione tra Stato e comunità…''. (1).
Questo è ''il paradigma fondamentale del diritto pubblico nel XX secolo: due poli separati, né convergenti, né contrattanti, ma in contrapposizione, a causa della superiorità di uno sull'altro; a compensare tale superiorità, quello più forte è astretto a regole e doveri, mentre il privato agisce secondo il proprio interesse, in modo libero, salvo limiti esterni imposti dalla legge. Intorno a questo paradigma si sono formati e sviluppati i modi dello studio e del sapere giuridico, per cui può dirsi che ogni pur remoto suo angolo è influenzato da questa fondamentale contrapposizione''. (2)

Ed infatti la più consueta modalità di rapporto fra amministrazioni e cittadini vede questi ultimi unicamente nel ruolo di amministrati, utenti, pazienti, assistiti, tutti termini utilizzati non a caso per indicare che nell'ambito del paradigma bipolare l'amministrazione può presentarsi sia come potere, sia come prestazione, ma in ogni caso il destinatario della sua azione è comunque sempre un soggetto passivo, mero destinatario dell'intervento pubblico, sia esso un'autorizzazione, una pensione o una terapia. Naturalmente l'amministrato può utilizzare nei confronti dell'amministrazione vari strumenti di tutela, da quelli più tradizionali come il ricorso al giudice amministrativo a quelli più recenti come il ricorso al difensore civico, ma la sua posizione di sudditanza nei confronti della pubblica amministrazione non cambia.

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2.2. Cittadini-clienti 

 Sempre nell'ambito del paradigma bipolare si è sviluppata di recente anche un'altra modalità di rapporto, apparentemente più moderna, che vede il cittadino nel ruolo non più di utente bensì di ''cliente'' e che risale ai primi anni Novanta, con l'introduzione anche nel nostro Paese delle Carte dei servizi. Si tratta di una modalità di rapporto che tende esplicitamente a riprodurre nel settore pubblico la relazione fornitore-cliente, riconoscendo a quest'ultimo il diritto a precisi standards di qualità e all'informazione su questi ultimi, nonché il diritto ad essere interpellato per conoscere il suo giudizio sulla qualità del servizio.

In realtà per molte amministrazioni anche l'occasione delle Carte dei servizi è stata vissuta più come mero adempimento burocratico che non come stimolo a modificare il proprio modo di operare. D'altro canto sul versante dei cittadini da un lato l'informazione sull'esistenza degli standards previsti dalle Carte dei servizi è stata ed è scarsissima, dall'altro mancano gli strumenti (ma soprattutto la volontà) per rendere il giudizio degli utenti sulla qualità del servizio realmente significativo, facendo sì che produca effetti simili a quelli che nel settore privato produce il giudizio positivo o negativo dei clienti.

Comunque, al di là del giudizio sull'efficacia delle Carte dei servizi e degli altri strumenti ad esse assimilabili, l'aspetto positivo della modalità di rapporto fondata sul concetto di cittadino come cliente sta nell'aver fatto uscire, almeno teoricamente, il cittadino dal ruolo passivo di amministrato per attribuirgli quello di sovrano: cercare di introdurre nei servizi pubblici l'impostazione definita "orientamento al cliente" vuol dire infatti cercare di spezzare la tradizionale autoreferenzialità delle nostre burocrazie per renderle consapevoli che l'esistenza stessa delle pubbliche amministrazioni, in tutti i settori, si giustifica solo se ed in quanto esse siano effettivamente utili al cittadino.

Ma nel considerare il cittadino come un ''cliente'' delle amministrazioni vi è anche un aspetto negativo, che emerge quando un malinteso spirito di emulazione del modello imprenditoriale induce chi opera nelle amministrazioni pubbliche a dimenticare che il termine ''cliente'' applicato ai cittadini è pur sempre soltanto una metafora, un modo cioè per sollecitare gli operatori pubblici ad avere nei confronti di quelli che altrimenti sarebbero dei semplici ''amministrati'' le stesse sollecitudini ed attenzioni che verso i clienti hanno coloro che forniscono beni e servizi in regime di mercato. Il rischio, altrimenti, è quello di dimenticare da un lato che il cliente è soltanto un soggetto che ha la capacità economica per acquistare sul mercato beni e servizi, mentre il cittadino è un soggetto titolare di diritti fondamentali, costituzionalmente riconosciuti e garantiti; dall'altro, che le pubbliche amministrazioni devono assolvere ad una ''missione costituzionale'' e che nell'assolvimento di tale missione non esistono clienti ma soltanto cittadini.

3. L'amministrazione della sussidiarietà 

Il modello dell'amministrazione della sussidiarietà innova radicalmente rispetto ad entrambe le modalità di rapporto viste ora (cittadini-amministrati e cittadini-clienti) in quanto entrambe fondate sul paradigma tradizionale e dunque sull'idea che amministrazioni e cittadini rappresentano due poli fra loro separati e contrapposti, mentre secondo il nuovo paradigma su cui si fonda l'amministrazione della sussidiarietà amministrazioni e cittadini perseguono insieme la missione costituzionale di cui all'art.3, 2°c., dando vita ad una nuova modalità di rapporto, nella quale i cittadini non sono né amministrati né clienti, bensì alleati dell'amministrazione.

In sostanza il nuovo paradigma parte dal presupposto che se le pubbliche amministrazioni sono uno degli strumenti principali con cui la Repubblica persegue il principio costituzionale di uguaglianza sostanziale, allora la persona al cui pieno sviluppo va finalizzata tutta l'attività amministrativa non può essere, come vorrebbe il paradigma bipolare, in posizione di subordinazione rispetto all'amministrazione, dal momento che l'amministrazione è il mezzo e la persona il fine. In un'amministrazione che sia veramente, come afferma la Costituzione, strumento di promozione della dignità di ogni persona e della sua piena realizzazione come essere umano, il cittadino non può essere considerato né come un amministrato né come un cliente, bensì deve essere considerato come un protagonista nella realizzazione del proprio pieno sviluppo, insieme ed a pari titolo con l'amministrazione.

Questa nuova prospettiva nel rapporto fra cittadini ed amministrazioni era già stata messa in luce alcuni anni fa, dunque prima delle modifiche costituzionali di cui al nuovo Tit.V, in un saggio riguardante un nuovo modello di amministrazione, definito ''amministrazione condivisa''.(3) In quel saggio si prospettava una collaborazione fra cittadini ed amministrazioni in cui era questa ultima a rifiutare la contrapposizione su cui si basa il paradigma bipolare, accettando l'idea che per risolvere i problemi collettivi l'amministrazione ha bisogno di cittadini consapevoli e attivi, piuttosto che non assenti, passivi o addirittura ostili.
I recenti sviluppi sul piano costituzionale inducono ora ad un'integrazione del modello dell'amministrazione condivisa, in quanto appare ora evidente che tale modello può realizzarsi o per iniziativa dell'amministrazione, realizzando così forme di co-amministrazione, oppure per iniziativa dei cittadini, dando vita al modello dell'amministrazione della sussidiarietà.

Questo modello si fonda sull'autonoma iniziativa dei cittadini, che si attivano per realizzare attività di interesse generale, secondo quanto previsto dall'art.118, u.c. Cost.: ''Stato, Regioni, Città metropolitane, Province e Comuni favoriscono l'autonoma iniziativa dei cittadini, singoli e associati, per lo svolgimento di attività di interesse generale, sulla base del principio di sussidiarietà''. (4)

L'art.118, u.c. dipende per la sua attuazione non dalle istituzioni, ma dai cittadini; spetta ad essi assumere l'autonoma iniziativa nell'interesse generale che costituisce il nucleo essenziale della disposizione. Tradizionalmente, secondo lo schema bipolare, il flusso del potere, delle informazioni, delle decisioni va dalle amministrazioni verso i cittadini; in questo caso invece il flusso si inverte, il potere di iniziativa ce l'hanno i cittadini perché dipende da loro, non dalle amministrazioni, realizzare esperienze di amministrazione condivisa fondate sul principio di sussidiarietà orizzontale.

Dal punto di vista delle amministrazioni, però, l'inserimento nel nostro ordinamento del principio di sussidiarietà orizzontale consente di ampliare la gamma degli strumenti utilizzabili per la realizzazione della missione affidata loro dalla Costituzione all'art.3, 2°c.. Finora si poteva ritenere che solo i poteri pubblici potessero provvedere in tal senso, direttamente o attraverso l'azione di privati agenti nell'ambito di un rapporto di strumentalità nei confronti delle pubbliche amministrazioni; ora invece, grazie al principio di sussidiarietà orizzontale, la Repubblica ha trovato degli alleati che si assumono autonomamente l'onere di contribuire al compito di creare le condizioni per la piena realizzazione di ciascuno, quegli stessi cittadini del cui pieno sviluppo la Repubblica deve appunto, secondo l'art.3, 2° c., farsi carico.

I poteri pubblici, secondo l'art.118, u.c., devono favorire le autonome iniziative dei cittadini quando esse sono nell'interesse generale; ma la creazione delle condizioni per la piena realizzazione di ciascuna persona umana è sicuramente nell'interesse generale. Favorendo tali iniziative, pertanto, la Repubblica persegue, sia pure con strumenti diversi da quelli tradizionali ed in collaborazione con i cittadini stessi, la missione affidatale dall'art.3, 2°c. Cost..
Il principio di sussidiarietà orizzontale nell'accezione di cui all'art.118, u.c. Cost., tanto più se messo in relazione con l'art.3, 2°c., non postula dunque in alcun modo un "ritrarsi" dei soggetti pubblici di fronte all'autonoma iniziativa dei cittadini nell'interesse generale, anzi, al contrario, richiede un loro ulteriore attivarsi, in quanto permane pur sempre in capo a tali soggetti l'onere di realizzare la missione loro affidata dall'art.3, 2°c.; cambiano gli strumenti e le modalità di intervento, non la missione.

4. Un nuovo modo di amministrare 

 I due poli del rapporto che nasce nel momento in cui i cittadini si attivano sulla base del principio di sussidiarietà orizzontale solo per comodità di esposizione possono essere descritti usando termini generici ed onnicomprensivi come ''pubbliche amministrazioni'' e ''cittadini''; ognuno di questi termini rinvia invece a realtà pluraliste, al loro interno molto articolate e differenziate da ogni punto di vista, dagli obiettivi ai modelli organizzativi, dai mezzi disponibili alle dimensioni, e così via.

Il pluralismo delle formazioni sociali che possono entrare in rapporto con le amministrazioni sulla base di quanto previsto dall'art.118, u.c. è sotto gli occhi di tutti ed è una delle caratteristiche più importanti e positive della società italiana; il pluralismo delle amministrazioni (che peraltro non fa altro che rispecchiare il pluralismo sociale), è anch'esso sotto gli occhi di tutti ed è fra l'altro sintetizzato nella prima parte dell'ultimo comma dell'art.118, laddove elenca (riprendendo la formula di cui all'art.114, 1° c.) i pubblici poteri della Repubblica.

Grazie al principio di sussidiarietà orizzontale entrano dunque in relazione realtà pluralistiche, articolate, estremamente ricche e varie quanto a competenze, esperienze, punti di vista, etc.; e ciascuna di queste realtà, sia sul versante delle amministrazioni sia su quello delle formazioni sociali, può interagire grazie al principio di autonomia relazionale con ciascuno degli elementi che compongono l'altra realtà in modi del tutto imprevedibili, con risultati finali impossibili da determinare a priori. In ciascuno degli oltre ottomila comuni italiani i cittadini e le loro formazioni sociali possono assumere iniziative autonome nell'interesse generale, ma nessuno è in grado di prevedere in questo momento come ciascuna di queste diverse iniziative sarà ''favorita'' dalle rispettive amministrazioni comunali e quali saranno i risultati di tale collaborazione fra cittadini ed amministrazioni.

Qualunque sia il ruolo svolto dalle amministrazioni non v'è dubbio che da un lato il principio di sussidiarietà verticale produce differenziazione nelle amministrazioni sul piano funzionale ed organizzativo in seguito alla differente allocazione di funzioni ai vari livelli a seconda del tipo di funzioni da svolgere e di esigenze da soddisfare; ma dall'altro anche il principio di sussidiarietà orizzontale produce differenziazione fra le amministrazioni a seconda delle infinite combinazioni possibili fra le risorse di cui esse dispongono e quelle introdotte nel sistema amministrativo dai cittadini che si attivano in base all'art.118, u.c., tanto più in quanto questi ultimi non sono, come le amministrazioni, vincolati nel fine e quindi possono attivarsi per perseguire l'interesse generale in modi e per obiettivi concreti ogni volta potenzialmente diversi.

Spesso, in tutti i campi, l'innovazione non consiste tanto nella scoperta di qualcosa che nessuno aveva mai visto prima, quanto nella combinazione inedita di fattori noti. Nel caso della sussidiarietà orizzontale, essa rappresenta uno stimolo straordinario all'innovazione in campo amministrativo perché consente l'interazione di fattori noti, quali le pubbliche amministrazioni ed i cittadini, in modi imprevedibili e quindi con risultati innovativi.

Il risultato della interazione fra le risorse di cui sono portatrici le amministrazioni e quelle di cui sono portatori i cittadini non è una semplice somma aritmetica; semmai, è più simile al risultato che si ottiene mescolando fra loro i colori base. Supponendo che la pubblica amministrazione sia il giallo ed i cittadini il blu, il risultato che emerge applicando il principio di sussidiarietà orizzontale non è una semplice mescolanza fra due colori, bensì è un colore nuovo, il verde.
La sussidiarietà orizzontale opera nella società e nel sistema amministrativo come il pittore che sulla tavoletta mescola i colori fra di loro, con risultati ogni volta diversi; e dunque anche le tonalità, per così dire, del verde che metaforicamente emerge dalla collaborazione fra pubblico e privato saranno ogni volta diverse a seconda delle situazioni locali, delle risorse disponibili, delle modalità di interazione, e così via.

La metafora dei colori non è in contraddizione con il fatto che i rapporti che si instaurano in base al principio di autonomia relazionale sono rapporti fra soggetti autonomi, distinti, ciascuno dei quali mantiene la propria identità, il proprio ruolo e si assume le proprie responsabilità. Questa metafora anzi ne costituisce una conferma, perché il verde che metaforicamente nasce dalla mescolanza di pubblico e di privato sulla base della sussidiarietà orizzontale non è un nuovo soggetto, pubblico o privato o misto in cui confluiscono i soggetti coinvolti nel rapporto di sussidiarietà, bensì è un nuovo modo di amministrare; non è una nuova struttura, ma una funzione pubblica svolta in modo nuovo.

I soggetti che interagiscono sulla base del principio della sussidiarietà orizzontale rimangono distinti e autonomi, ma il risultato del loro interagire è un diverso modo di perseguire l'interesse generale, quindi di amministrare. Così come esiste la nozione di servizio pubblico in senso oggettivo, allo stesso modo si può avere una funzione pubblica in senso oggettivo, in cui rilevano non i soggetti ma i risultati.

5. Una nuova comunicazione pubblica? 

Si può porre ora la domanda cui si è fatto riferimento all'inizio di questo saggio, domanda che per coloro che si occupano di comunicazione pubblica a questo punto probabilmente è già chiara.
Se infatti il modello dell'amministrazione della sussidiarietà supera quel paradigma bipolare sul quale è stato finora fondato in maniera esclusiva il rapporto fra amministrazioni e cittadini e sul quale dunque, di conseguenza, è stata fondata anche la funzione pubblica di comunicazione, come deve cambiare ora il modo di comunicare delle pubbliche amministrazioni nell'ambito di questo nuovo modello?
La funzione di comunicazione è stata infatti finora strutturata, sia nei confronti dei cittadini-amministrati sia dei cittadini-clienti, sulla base di uno schema teorico che considera i cittadini come soggetti passivi dell'intervento pubblico, nelle sue varie forme.
Una prima evoluzione rispetto a questo schema si è avuta nel momento in cui le amministrazioni hanno cominciato a sollecitare la collaborazione dei cittadini per la soluzione di problemi di interesse generale, secondo il modello che per primo è andato oltre il paradigma bipolare, quello della co-amministrazione.

NOTE
(1) S. Cassese, Ibidem, 602

(2) S. Cassese, Ibidem, 604

(3)G. Arena, Introduzione all'amministrazione condivisa, in Studi parlamentari e di diritto costituzionale, n.117/118, 1997, 29-65. In questa sede, riprendendo l'esame di questo tema alla luce delle modifiche costituzionali, si ritiene di utilizzare l'espressione "amministrazione condivisa" per indicare nel suo complesso il nuovo modello di amministrazione fondato sul superamento del paradigma bipolare e composto da un lato da quella che qui viene ridenominata co-amministrazione e dall'altro dall'amministrazione della sussidiarietà.

(4)Questa nuova forma di amministrazione, introdotta di recente nel nostro ordinamento in seguito alla modifica del Tit. V della Costituzione, presenta profili teorici e pratici di notevole complessità, molti dei quali ancora bisognosi di analisi approfondite; in questa sede se ne forniscono solo gli elementi essenziali ai fini dell'inquadramento nell'ambito del modello più complessivo dell'amministrazione condivisa. Per maggiori approfondimenti v. G. Arena, Il principio di sussidiarietà orizzontale nell'art.118, u.c., Cost.