Le politiche dell'ascolto e la valutazione di soddisfazione degli utenti

Pur assumendo un significato particolare rispetto all'orientamento al cliente tipico della logica di mercato che guida le organizzazioni private, la centralità dell'ascolto del cittadino dovrebbe essere, per la Pubblica Amministrazione, un dato acquisito e il risultato di una trasformazione culturale che ha investito il sistema pubblico a partire dagli anni '90, espresso sia attraverso specifiche disposizioni normative sia nel più generale processo di innovazione e ammodernamento della P.A..
Eppure alcuni documenti ufficiali e alcuni numeri desunti da ricerche e attività di studio portano a riflettere su quanto poco si pratichi effettivamente oggi l'ascolto dei cittadini e la valutazione di soddisfazione degli utenti.

Un documento dell'OCSE del luglio 2001 definisce alcune tipologie di relazione tra amministrazione e cittadini nelle varie tappe del processo decisionale: dall'elaborazione delle politiche e dalla loro attuazione alla fase di valutazione.

Le tipologie sono queste:

1. informazione: relazione unidirezionale nella quale l'amministrazione produce e fornisce informazioni destinate ai cittadini. In tale relazione sono integrate sia l'accesso passivo alle informazioni su richiesta dei cittadini sia le misure attive dei poteri pubblici volte a diffondere informazioni ai cittadini sulle decisioni prese;
2. consultazione: relazione bidirezionale nella quale i cittadini offrono un ritorno di informazione all'amministrazione. Tale relazione è basata sulla previa definizione, da parte dell'amministrazione, del tema sul quale si sollecita il parere dei cittadini e presuppone che questi ultimi siano informati.
3. partecipazione attiva: relazione basata su un partenariato con le amministrazioni, nel quale i cittadini sono attivamente impegnati nel processo decisionale concernente le politiche pubbliche. Tale relazione riconosce ai cittadini la possibilità di proporre scelte di politica e di orientare il dialogo sulle politiche, ma la responsabilità della decisione finale o dell'elaborazione delle politiche incombe al governo.

Rispetto allo stato dell'arte (al 2001 naturalmente) il documento OCSE restituiva un quadro di questo tipo: un obiettivo acquisito per quel che riguarda l'informazione, un obiettivo in via di definizione per quel che riguarda la consultazione (riscontrando ampi divari tra i paesi membri) mentre rari erano gli episodi e quindi sottodimensionati gli obiettivi di partecipazione attiva. "Si tratta di iniziative - diceva il documento - condotte solo a titolo sperimentale e che interessano un numero molto limitato di paesi membri."

Nella primavera del 2001 il DFP ha condotto un censimento degli URP e ne ha testato alcune funzioni caratteristiche. I dati confermavano a livello nazionale la situazione eurpoea descritta nel documento dell'OCSE. I quasi 5.000 uffici URP censiti in quella occasione restituivano una copertura significativa delle funzioni di informazione, sia attiva che passiva, e di comunicazione esterna (quasi il 100% nel primo caso, oltre l'80% nel secondo) ma in riferimento alla funzione di ascolto e valutazione della qualità dei servizi la cifra si abbassava, a livello medio, al di sotto del 60% dei casi.

Nei primi mesi dell'anno in corso la Regione Emilia Romagna ha effettuato un'indagine sulle funzioni di comunicazione in alcune amministrazioni pubbliche del territorio regionale (circa un centinaio di amministrazioni). Per quel che riguarda l'attività di ascolto dei cittadini un numero relativamente significativo di amministrazioni dichiarava di gestire il reclamo, i suggerimenti e le proposte (63%). A seguire, ma con una significativa differenza sul piano della copertura quantitativa, le funzioni di analisi dei bisogni dei cittadini (42%), le iniziative per la valorizzazione della partecipazione attiva (36.7 %), le indagini di customer satisfaction (23.8%) e, in misura del tutto residuale i processi di consultazione dei cittadini per la costruzione condivisa delle politiche pubbliche (12.8%).

Ancora e infine: da un'indagine realizzata dal Dipartimento della Funzione Pubblica su un campione di 110 amministrazioni, quelle che spontaneamente hanno partecipato all'iniziativa "Successi" nell'ambito del Programma "Cantieri", ne usciva, come ha scritto il Sole24ore, una pubblica amministrazione a due facce cioè con buone performance rispetto agli aspetti e agli strumenti di gestione e funzionamento dell'amministrazione (ad esempio l'URP, il controllo di gestione, le nuove tecnologie) ma con scarse performance sulle strategie di intervento e il policy making, ovvero sulla capacità di realizzare la propria mission. Tra i dati che si riferiscono al ritardo rispetto alle strategie di intervento vi sono, tra gli altri proprio quelli che si riferiscono alla capacità dell'amministrazione di gestire politiche dell'ascolto. Dall'indagine del Dipartimento infatti risultava che solo il 49% delle amministrazioni effettua studi su esigenze e domande esterne e solo il 29% delle amministrazioni realizza raccolta di proposte e opinioni interne.

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  Perché tanta difficoltà? Quali ragioni determinano questo ritardo?

Le politiche dell'ascolto, le iniziative di customer satisfaction, rappresentano, probabilmente, qualcosa di più e di diverso da una tecnica, qualcosa di molto più impegnativo per l'amministrazione perché costituiscono al contempo:

1. una modalità di attuazione di nuovi diritti e di una rinnovata cultura dell'amministrare che vede assunto e praticato il concetto di cittadino, nella sua forma singola o associata, come partner dell'amministrazione;
2. un criterio di valutazione della performance amministrativa, cioè di valutazione della buona amministrazione, centrata però su compatibilità che sono esterne all'amministrazione stessa;
3. un processo (e non un'iniziativa) dentro il processo di costruzione delle politiche pubbliche;
4. un'idea di amministrazione diversa da quella tradizionale in cui i nuovi criteri di organizzazione dei processi di lavoro si basano sull'orientamento al risultato, su nuove competenze, su nuovi ruoli degli attori in campo, su flessibilità che sono determinati dalla relazione con il contesto e, in particolare, dal sistema di bisogni e di attesa dei soggetti portatori di interessi o coinvolti dalle e nelle politiche pubbliche;
5. un'altra idea di comunità e di relazioni fra l'amministrazione e il mondo esterno all'amministrazione.
6. In questa complessità può essere rintracciata la ragione di un certo "ritardo" delle politiche di ascolto in ambito pubblico.

 L'ascolto come una modalità di attuazione dei nuovi diritti

L'ascolto può essere uno strumento che consente alle espressioni di "voce" dei cittadini di dare corpo alla pubblica amministrazione negoziale e partecipativa scritta nelle leggi di riforma, elevando il cittadino, rispetto a quanto avveniva in passato, da suddito a cittadino, da soggetto passivo a interlocutore consapevole e quindi partner dell'amministrazione nell'assunzione di decisioni. In questo universo di diritti non dovrebbe trattarsi, almeno in linea di principio, di una scelta e di un'opzione possibile ma di un modalità concreta e fattiva per corrispondere all'idea di cittadinanza e di Stato scritta nella Costituzione e rinforzata nelle leggi di riforma.

  La customer satisfaction come criterio di valutazione della performance amministrativa

La buona amministrazione, hanno scritto le leggi di riforma, è una amministrazione capace di operare secondo criteri di efficienza, efficacia ed economicità. Per raggiungere questi obiettivi è importante considerare anche la soddisfazione degli utenti rispetto alle scelte operate dall'amministrazione: le indagini di customer satisfaction non sono dunque un obiettivo in sé ma uno strumento delle strategie di gestione delle politiche pubbliche basate sull'ascolto e la partecipazione degli utenti.

Il valore strategico di queste iniziative dovrebbe consistere nel fatto che servono a individuare il potenziale di miglioramento dell'amministrazione, i fattori su cui si registra lo scarto maggiore tra ciò che l'amministrazione è stata in grado di realizzare e ciò di cui gli utenti hanno effettivamente bisogno o che si aspettano di ricevere dalla stessa amministrazione. La customer satisfaction è dunque uno strumento di gestione e valutazione dell'organizzazione, delle persone e delle competenze presenti, delle tecnologie utilizzate, dei processi seguiti, delle risorse impiegate e, appunto, dei risultati prodotti. Occorre perciò che le amministrazioni diventino consapevolmente orientate a questa modalità di gestione dell'organizzazione e capaci di dare valore al punto di vista del cittadino, introdotto nell'ambito dell'organizzazione come leva per un miglioramento delle modalità di funzionamento dei processi di lavoro. Occorre che l'ascolto diventi una funzione permanente, pianificata, organizzata e governata.

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  La customer satisfaction come processo in sé e l'ascolto come componente del processo di costruzione delle politiche pubbliche

La customer satisfaction dovrebbe essere organizzata in un processo: in questo senso non si tratta di costruire un questionario ma di disegnare un insieme coerente ed organico di azioni articolato in step successivi ed integrati:

• l'individuazione e la condivisione degli obiettivi;
• la pianificazione e la realizzazione delle azioni di ascolto;
• la lettura e l'analisi dei dati;
• la pianificazione e la realizzazione delle azioni di miglioramento;
• la comunicazione del valore conseguito e realizzato.

A sua volta questo processo dovrebbe essere considerato ripetibile: le indagini di customer stafiscation dovrebbero diventare occasioni permanenti di valutazione dei servizi entrando a fare parte del corredo di tecniche di cui l'amministrazione si serve per giudicare il proprio operato, gestire le risorse, individuare nuove strategie di azione.
Questo processo, attuato trasversalmente rispetto alle politiche e ai servizi e realizzato in modo permanente, consente di confrontare i risultati nel corso di intervalli significativi di tempo e quindi di misurare la capacità di innovazione dell'amministrazione.
La customer satisfaction assume, in questo modo, la sua duplice valenza: è una cultura, un modo di essere dell'organizzazione; è un processo di comunicazione e relazione con gli utenti. Solo queste due dimensioni assicurano alle iniziative di valutazione della soddisfazione degli utenti la caratteristica e la dimensione della policy.

L'ascolto dei cittadini e la loro partecipazione sono, a loro volta, componenti decisive nell'ambito del processo di formazione delle politiche pubbliche, considerate come somma coerente di interventi che l'amministrazione mette in campo per risolvere un problema o fare fronte a una situazione relativa alla collettività.
Possono servire per costruire decisioni in modo condiviso: le azioni di "voce" avvengono a monte delle decisioni, non a decisioni già prese e servono a cogliere bisogni prima che questi diventino domanda espressa oppure a conoscere quali risorse possono entrare in gioco in fase di attuazione degli interventi.
In altri casi, come per la customer satisfaction, l'ascolto è un criterio di ridefinizione delle policy sulla base delle azioni di valutazione. A decisioni già assunte, a servizi erogati, la partecipazione diventa uno strumento di valutazione dell'azione pubblica e quindi potenziale di miglioramento, di efficacia, di qualità.

L'ascolto come criterio per ridefinire l'amministrazione: i suoi attori e i rispettivi ruoli, le competenze necessarie e quelle importanti, le modalità per costruire i processi di lavoro, i criteri per valutare i risultati

1. Gli attori in campo. Se le indagini di customer satisfaction assumono rilievo nell'ambito di apposite strategie ne consegue che la responsabilità della scelta sull'utilizzo di questi strumenti deve spettare, in prima battuta, ai decisori: i vertici politici e amministrativi degli enti. La motivazione della dirigenza si riverbera sul tasso di intervento: tanto più è alta la prima tanto maggiore sarà la spinta e la profondità del secondo, inteso come il complesso delle azioni che l'organizzazione produce in conseguenza degli input ricevuti.

2. Per il management pubblico la motivazione deve risiedere in una precisa consapevolezza: avere scelto di misurare la propria azione anche sulla base della capacità di rispondere al sistema di attese e bisogni di cui gli utenti sono portatori. Non a caso si diffondono esperienze di valutazione dei dirigenti correlate al livello di gradimento dei servizi: ai dirigenti viene richiesto di misurarsi con la soddisfazione della propria utenza e di utilizzare questo criterio come principio di riorganizzazione e miglioramento amministrativo.
La conseguenza di questa scelta fa diventare il cittadino parte integrante del processo di produzione dei servizi e criterio di organizzazione e allocazione delle risorse.

3. Contemporaneamente è bene che tutta l'organizzazione venga coinvolta in queste scelte e ne condivida il significato. Il coinvolgimento dovrebbe riguardare sia le linee organizzative, dal top-managment fino agli operatori lungo tutto il processo di produzione, sia le direttrici trasversali in modo che non si creino discrasie di immagine e di comportamenti nella relazione tra l'ente, complessivamente inteso e percepito, e l'universo dei suoi interlocutori.

4. Ne deriva, probabilmente, un modo diverso di pensare l'organizzazione e quindi una ridefinizione dei criteri che presiedono i processi di lavoro: meno attenzione agli aspetti formali e di legittimità, meno ancoraggio alla norma e alle prassi consolidate e maggiore tensione verso l'innovazione, la flessibilità e la personalizzazione dei servizi, l'assunzione di un'ottica anticipativa, di una capacità di risposta, di un atteggiamento professionale che vede nel punto di vista, anche critico, degli utenti dei servizi un potenziale trasformativo che crea valore all'organizzazione, non un ostacolo al suo normale operato.

5. All'amministrazione si chiede di cambiare profondamente il modo di lavorare ma anche i criteri in base ai quali giudicare i risultati ottenuti. Se fino a qualche tempo fa era la conformità alle regole e ad un comportamento lavorativo prescritto e consolidato a definire l'attività di un lavoratore pubblico, oggi l'assunzione dell'orientamento all'utente come criterio di valutazione dei servizi cambia le regole del gioco, impone all'amministrazione di saper affrontare i cambiamenti e l'incertezza, i nuovi bisogni e le nuove dinamiche di mercato, non sempre prevedibili. Non è un cambiamento di poco conto né un risultato che possiamo attenderci nel breve volgere di qualche stagione.

6. Per realizzare tutto questo occorre, certo, una strategia e una precisa aspettativa da parte dei dirigenti capace di tradursi, però, anche in strumenti, professionalità e servizi in grado di interpretarli e di attuarli in tutta l'organizzazione.
In particolare serve orientare l'amministrazione verso una maggiore flessibilità delle strutture e degli obiettivi e occorre dare maggiore valore proprio a quelle strutture che costituiscono il punto di contatto tra l'interno e l'esterno, in particolare anche se non esclusivamente, ai servizi di front-office. Essi sono, infatti, i luoghi dell'interazione tra ente e utente: rappresentano il biglietto da visita dell'amministrazione e ne formano la prima impressione; consentono al cittadino di accedere ai servizi della Pubblica Amministrazione e di entrare in relazione con essa.

Il front office può essere definito come la struttura di "confine" per eccellenza: è l'ultima linea dell'istituzione ma è anche il primo punto di contatto con il cittadino. In questo senso la sua identità è duplice: con una faccia guarda e appartiene all'ente; con l'altra è rivolta ai cittadini e ne accoglie i bisogni. Perciò è possibile connotare il front-office tanto in termini di relazione quanto di isolamento: ci sentiamo in trincea, dicono gli operatori, ma è solo la trincea che crea relazioni e sono le relazioni a creare valore per l'organizzazione.

Il significato organizzativo dei luoghi di contatto e relazione è appunto quello dello scambio, dell'incontro tra il mondo dell'organizzazione e l'universo dei suoi interlocutori ma è indubbio che questo significhi creare uno spazio critico di negoziazione fra interno ed esterno, tra l'organizzazione e i suoi pubblici, costituendo una leva per modificare l'organizzazione rendendola più coerente con le aspettative del mondo esterno. In questo senso l'ufficio Urp può rappresentare un'area di negoziazione sulla "rilevanza" rispetto alle informazioni e ai problemi, è un gatekeeper che lascia o meno filtrare informazioni perchè diventino problemi.

7. centralità della relazione e dei contesti. In una simile organizzazione diventano centrali le relazioni e i sistemi di relazione con i contesti.

a. le relazioni: un elemento importante della nuova cultura organizzativa che l'orientamento al cliente impone e presuppone è la trasformazione delle strutture organizzative in sistemi "aperti" capaci di ascoltare, cogliere e riorganizzarsi sulla base delle esigenze che l'ambiente esterno mette in luce, di comunicare informazioni ma anche ricevere i dati, memorizzarli, archiviarli, leggerli e interpretarli nel singolo momento e nel corso del tempo. Occorre conoscere le esigenze dell'ambiente in cui l'organizzazione opera e, conseguentemente, la capacità di risolvere i problemi che l'ambiente pone. Per raggiungere questo risultato occorre pensare a componenti "variabili" all'interno delle organizzazioni, capaci di azioni specifiche e determinate al raggiungimento di singoli obiettivi, occorrono strutture e processi di comunicazione, occorre capacità di produrre output, in termini di iniziative, servizi, funzioni, coerenti con l'input che l'azione di ascolto è riuscito a cogliere. Il risultato organ
izzativo più evidente è lo spostarsi dell'attenzione dalle strutture ai processi, dalle organizzazioni alle azioni di organizzazione incorporando la comunicazione dentro questi processi e dentro le azioni di organizzazione;

b. i contesti: altrettanto centrali diventano i contesti, letti sia in termini di territorio che di comunità che di organizzazione stessa. L'amministrazione è parte di un territorio costituito da luoghi (luoghi decentrati, luoghi da valorizzare, luoghi con peculiarità), è parte di un sistema di soggetti (la comunità in senso allargato, gli utenti dei servizi, i gruppi di interesse, gli stakeholders, le altre istituzioni pubbliche e private) ed è a sua volta un sistema, costituito da persone e competenze, da procedure, servizi, strutture e infrastrutture, da valori costitutivi e da immagini sedimentate. Le relazioni, anche quelle di ascolto naturalmente, contribuiscono a conoscere questa pluralità di contesti e ad entrare in relazione con essi per acquisire informazioni in grado di trasformarsi in scelte, decisioni e politiche pubbliche coerenti con i bisogni ed efficaci sul piano dei risultati

  I risultati per i cittadini e per l'amministrazione

Quali benefici potenziali delle politiche dell'ascolto e della valutazione della soddisfazione degli utenti possiamo ipotizzare, ovvero quali risultati sarebbero possibili in questa amministrazione ideale?

1. Per l'amministrazione, in primo luogo, l'ascolto può costituire uno strumento di governo delle politiche pubbliche là dove essa viene assunta come un criterio di gestione delle risorse (umane e finanziarie) e di miglioramento dei servizi. L'esito delle attività di ascolto sta in un processo di miglioramento organizzativo permanente e trasversale. Sempre per l'amministrazione vi è, in seconda battuta, un risultato che riguarda direttamente gli organi politici e la gestione del consenso intorno alle scelte di governo dell'amministrazione riducendo i conflitti e sostanziando il concetto di democrazia.

2. Anche per i cittadini e gli utenti dei servizi la partecipazione attraverso le azioni di "voce" costituisce uno strumento concreto di esercizio della democrazia: è una forma di controllo dell'impiego delle risorse pubbliche a cui i cittadini, come co-finanziatori, concorrono in forme dirette e/o indirette ma, parallelamente, in sede di costruzione delle scelte sulle politiche pubbliche, costituisce una forma di esercizio legittimo del ruolo di elettori che non deve esprimersi necessariamente e solo attraverso gli organismi di rappresentanza o le modalità tradizionali.

In una fase come quella attuale, caratterizzata dal progressivo allontanamento dei cittadini dalla politica, queste forme di partecipazione concorrono al recupero di credibilità delle istituzioni e all'educazione dei cittadini verso un senso civico più compiuto e maturo.
La somma di questi risultati è una nuova idea di comunità in cui l'amministrazione e i cittadini non sono più soggetti separati in cerca di una relazione comunicativa ma un unico soggetto in cui la comunicazione si esercita reciprocamente e naturalmente per la definizione e il raggiungimento dell'interesse generale.

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Ultimo aggiornamento: 16/11/06