Le amministrazioni locali sono oggi chiamate ad applicare il principio contabile della programmazione ormai divenuto norma con il Decreto legislativo n. 126/2014, attuando processi di armonizzazione dei diversi sistemi e curandone il collegamento con il Ciclo di gestione delle Performance
Il Dipartimento della funzione pubblica, nell’ambito dell’iniziativa Grandi Città, ha realizzato il webinar "Il collegamento tra ciclo economico finanziario e ciclo della performance nei Comuni" con l'intervento di Fabrizio Bocci, esperto del progetto Valutazione delle Performance, e la testimonianza di rappresentanti di amministrazioni, tra cui Sandra Gnerucci, coordinatrice della rete dei controller del Comune di Bologna.
Le relazioni hanno esposto le novità per la misurazione e valutazione delle performance dei Comuni introdotte dal recente D.lgs n. 126/2014 sull'armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio e, anticipandone l'entrata in vigore, hanno illustrato sperimentalmente un'interpretazione virtuosa della normativa.
In particolare Fabrizio Bocci ha evidenziato nella sua relazione come il decreto legislativo n. 126 del 2014 influisca sul ciclo di programmazione dell’ente locale con disposizioni integrative e correttive in materia di armonizzazione dei sistemi contabili. Due articoli del Testo unico degli Enti Locali (TUEL), l’articolo 170 relativo al documento Unico di Programmazione (DUP) e l’articolo 169 relativo al Piano Esecutivo di Gestione (PEG), introducono le principali novità che sono così sintetizzabili:
- Art. 170. La Relazione Previsionale e Programmatica (RPP) viene sostituita dal DUP, che costituisce la guida strategica ed operativa dell'ente locale ed è organizzato in due sezioni: quella strategica ha come orizzonte temporale di riferimento il mandato amministrativo, quella operativa il bilancio di previsione. Il DUP è propedeutico al bilancio di previsione. Le amministrazioni che non hanno aderito alla sperimentazione dovranno elaborare il primo DUP con riferimento agli esercizi 2016 e successivi.
- Art. 169. Il Piano Esecutivo di Gestione (PEG) deve essere deliberato nella prima seduta di Giunta dopo l'approvazione del bilancio di previsione, da tenersi entro 20 giorni dall'approvazione di quest’ultimo ed ha lo stesso orizzonte temporale. Nel PEG sono indicati gli obiettivi della gestione che vengono affidati, unitamente alle dotazioni necessarie, ai responsabili dei servizi. L'adozione del PEG è facoltativa per i comuni con popolazione inferiore ai 5.000 abitanti. Il piano dettagliato degli obiettivi e il piano della performance sono unificati organicamente nel PEG.
L’esperienza del Documento Unico di Programmazione 2014-2016 nel Comune di Bologna
Il Comune di Bologna ha approvato nel giugno 2014 il Documento Unico di Programmazione 2014-2016 (DUP), adottando in fase di prima applicazione e in forma sperimentale uno schema che ha tenuto conto delle preziose ed avanzate esperienze in materia di programmazione strategica e operativa presenti da molti anni nella realtà del Comune.
Nell’ambito dei nuovi strumenti di programmazione degli Enti locali il DUP permette l’attività di guida strategica ed operativa e consente di fronteggiare in modo permanente, sistemico e unitario le discontinuità ambientali e organizzative.
L’importanza del DUP deriva dal fatto che, nel rispetto del principio di coordinamento e coerenza dei documenti di bilancio, costituisce il presupposto necessario di tutti gli altri documenti di programmazione. In tal senso il DUP assume il ruolo in precedenza ricoperto dalla Relazione Previsionale e Programmatica.
L’articolazione del DUP ha consentito al Comune di Bologna di valorizzare tutti gli aspetti di integrazione logica ed operativa con il percorso di lavoro “Controllo strategico – Ciclo di gestione della performance”.
La programmazione è il processo di analisi e valutazione che, comparando e ordinando coerentemente tra loro le politiche e i piani per il governo del territorio, consente di organizzare, in una dimensione temporale predefinita, le attività e le risorse necessarie per la realizzazione di fini sociali e la promozione dello sviluppo economico e civile delle comunità di riferimento.
I documenti nei quali si formalizza il processo di programmazione devono essere predisposti in modo tale da consentire ai portatori di interesse di:
- conoscere, relativamente a missioni e programmi di bilancio, i risultati che l’ente si propone di conseguire;
- valutare il grado di effettivo conseguimento dei risultati al momento della rendicontazione.
Nel rispetto del principio di comprensibilità, i documenti della programmazione esplicitano con chiarezza il collegamento tra:
- il quadro complessivo dei contenuti della programmazione;
- i portatori di interesse di riferimento;
- le risorse finanziarie, umane e strumentali disponibili;
- le correlate responsabilità di indirizzo, gestione e controllo.
I contenuti della programmazione devono essere declinati in coerenza con:
- il programma di governo, che definisce le finalità e gli obiettivi di gestione perseguiti dall’ente anche attraverso il sistema di enti strumentali e società controllate e partecipate (il cosiddetto "Gruppo amministrazione pubblica");
- gli indirizzi di finanza pubblica definiti in ambito comunitario e nazionale.
I caratteri qualificanti della programmazione, propri dell’ordinamento finanziario e contabile delle amministrazioni pubbliche, sono di conseguenza identificati nella valenza pluriennale del processo, nella lettura non solo contabile dei documenti e nel coordinamento e coerenza dei vari strumenti della programmazione.
1. La valenza pluriennale del processo
Il concorso al perseguimento degli obiettivi di finanza pubblica, sulla base dei principi fondamentali dell'armonizzazione dei bilanci pubblici e del coordinamento della finanza pubblica, e la condivisione delle conseguenti responsabilità, rendono necessaria una consapevole attività di programmazione con un orizzonte temporale almeno triennale.
La necessità di estendere al medio periodo l’orizzonte delle decisioni da assumere e delle verifiche da compiere va al di là, quindi, del carattere “autorizzatorio” del Bilancio di previsione e significa, per l’amministrazione, porre attenzione a:
- affidabilità e incisività delle politiche e dei programmi;
- chiarezza degli obiettivi;
- corretto ed efficiente utilizzo delle risorse.
2. La lettura non solo contabile dei documenti
In fase di programmazione assumono particolare importanza:
- il principio della comprensibilità, finalizzato a fornire un’omogenea informazione nei confronti dei portatori di interesse;
- il principio della competenza finanziaria, che costituisce il criterio di imputazione agli esercizi finanziari delle obbligazioni giuridicamente perfezionate attive e passive (accertamenti e impegni).
3. Il coordinamento e la coerenza dei vari strumenti della programmazione
Il principio di coerenza implica una considerazione complessiva e integrata del ciclo di programmazione, sia economico che finanziario, e un raccordo stabile e duraturo tra i diversi aspetti quantitativi e descrittivi delle politiche e dei relativi obiettivi inclusi nei documenti di programmazione.
Nell’esperienza del Comune di Bologna, all’interno del DUP, il volume “Piano degli indicatori e dei risultati attesi di bilancio relativi al triennio 2014-2016” rappresenta il punto di sintesi con il Ciclo di gestione della performance: nel documento viene classificata l'intera attività svolta dal Comune in relazione alle linee programmatiche di mandato, permettendo di esaminare in modo dettagliato ed esaustivo tutte le attività di natura continuativa (servizi) o di carattere straordinario (progetti), con riferimento alle quali vengono allocate le risorse dell'Amministrazione.