Per un'Amministrazione di Qualità
rafforzando la capacità amministrativa

C’è il mondo di coloro che nelle amministrazioni operano e quello di coloro che le amministrazioni le studiano: due mondi che spesso fanno fatica a dialogare. C’è chi ha la responsabilità di pianificare, monitorare, valutare e migliorare nel tempo le performance organizzative di un’amministrazione e chi, per mestiere, è chiamato invece a fare ricerca sul campo, a comparare il disegno e i risultati che le diverse politiche messe in atto hanno raggiunto e a studiare la letteratura scientifica disponibile, per ricavarne riflessioni utili a comprendere la realtà e costruire modelli funzionali a promuovere miglioramenti di sistema.

Per promuovere un proficuo scambio di idee fra i due mondi, a partire da questa prima intervista, solleciteremo diversi contributi sul tema della “performance” …questa sconosciuta!

Partiamo con l’intervista a Denita Cepiku, che insegna economia aziendale presso l’Università degli Studi di Roma Tor Vergata. Da anni studiosa del funzionamento delle organizzazioni pubbliche, ha pubblicato di recente un libro dal titolo “Strategia e performance nelle amministrazioni pubbliche”. Le abbiamo rivolto tre domande.

• Nonostante la parola sia entrata nel linguaggio delle amministrazioni pubbliche stabilmente dal 2009, l’impressione è che il termine “performance” nasconda elementi di ambiguità. Che cosa è corretto associare a tale termine e che cosa non lo è?

Performance è al contempo una parola straniera e una parola nuova per il legislatore italiano. Dal punto di vista linguistico, si può in maniera soddisfacente tradurre con la parola risultati. Suppongo che il termine performance sia stato utilizzato nel decreto 150 per comunicare quell’aria di novità e di radicale cambiamento che si voleva trasmettere. Inoltre, usare una parola straniera spesso vuole far credere che dietro la riforma ci sia una forte ispirazione proveniente dalle esperienze estere.

Performance, quindi, è tutto ciò che è risultato, ossia realizzazione di un obiettivo, che sia operativo o strategico. Da un lato non è corretto associarvi ciò che è attività propedeutica ad ottenere tale risultato. Purtroppo ciò avviene molto spesso nella fase di definizione degli obiettivi – che sono descrizione di attività – e quindi della misurazione degli indicatori di performance.

Performance e risultato sono comunque termini ambigui; a causa della complessità dell’attività di una pubblica amministrazione e della molteplicità degli stakeholder a cui si rivolge, portatori di interessi diversi e talora in conflitto. Questa ambiguità demanda flessibilità. Ciò è positiva quando il management cerca di adattare il sistema di pianificazione e misurazione alla propria organizzazione. È negativa quando si mettono in pratica comportamenti opportunistici per sfruttare l’ambiguità intrinseca degli obiettivi e degli indicatori di performance.

La performance è efficienza nel breve periodo ed efficacia nel lungo. È risparmio, qualità ed equità. E’ strutturalmente multidimensionale. È fondamentale dunque valutare il trade-off tra le diverse dimensioni al fine di evitare che una dimensione non si ottenga a discapito dell’altra. La prima bozza del decreto conteneva infatti la parola produttività, poi giustamente sostituita con un termine più ampio.

Infine, la performance organizzativa è di gran lunga l’aspetto più importante. Quella individuale è un mezzo ma non deve essere il punto di partenza. Purtroppo è ciò che è accaduto con la riforma introdotta dal decreto 150; l’attenzione dei media è stata calamitata dalle ricadute sul personale.

• Di misurazione dell’amministrazione si discute da decenni e diverse norme nel frattempo approvate contengono riferimenti alla misurazione, con vari obiettivi informativi. Sulla base delle evidenze disponibili, a che punto è il processo di diffusione e l’uso effettivo di sistemi di misurazione della performance nelle amministrazioni?

All’Università Tor Vergata abbiamo condotto molte ricerche sullo stato dell’arte dei sistemi di pianificazione, programmazione e controllo (etichetta meno modaiola di performance management). Nonostante il lungo lasso di tempo (le prime riforme risalgono al 1993) e il notevole dispiego di energie di ministri per la funzione pubblica e dirigenti pubblici, tali riforme non hanno prodotto miglioramenti tangibili di performance e neanche un uso reale e diffuso dei sistemi di misurazione. A quanto pare, approvare nuove riforme (1999, 2006, che in pochi notarono, 2009 e 2017) non guarisce il male della mancata attuazione. Accanto a un permanente gap di attuazione delle riforme, cresce la resistenza degli operatori verso questi strumenti.

Il problema non è solo tecnico ma anche politico. Da un lato, occorre rendere la pianificazione e la programmazione delle performance rilevante per i vertici – in primis politici – dell’amministrazione. Solo di fronte ad un interesse genuino e pratico a dotarsi di questi strumenti ci può essere un uso effettivo e non meramente burocratico. Imporlo per legge non funziona; nemmeno se a definire gli obiettivi è un soggetto esterno. In secondo luogo, è necessario recuperare e favorire una riflessione strategica sulla gestione degli enti pubblici, condizione per stimolare una cultura e un orientamento al risultato nell’azione politica e amministrativa. Non ha senso parlare di performance e indicatori in un’amministrazione pubblica senza un definito e condiviso quadro di riferimento strategico e di indirizzo politico. Il primato deve essere l’identificazione di obiettivi di medio-lungo periodo rilevanti – per i cittadini e il vertice politico – ma anche realisticamente raggiungibili. Gli indicatori di performance devono essere il passo successivo e ben venga il riconoscimento, talora, di difficoltà o impossibilità di misurazione esaustiva di un obiettivo.

I piani di performance delle amministrazioni italiane si assomigliano molto. Manca del tutto l’analisi che dovrebbe portare a dire che un obiettivo è desiderabile e fattibile. Gli obiettivi sono descrizioni prolisse delle attività normalmente svolte. Non c’è un utile esercizio di identificazione di priorità. Gli obiettivi strategici coprono tutto nel timore di vedersi tagliare fonti di finanziamento.

• Sulla base dei risultati delle ricerche empiriche degli ultimi anni, quali sono le condizioni che favoriscono nelle organizzazioni pubbliche la capacità di raggiungere elevati livelli di performance  organizzativa o, almeno, significativi e misurabili miglioramenti incrementali della stessa?

Da un punto di vista teorico, le performance di qualunque organizzazione dipendono in parte dall’ambiente esterno in cui essa opera (e che può influenzare e controllare in modo limitato) e in parte dalle sue caratteristiche interne. La strategia è lo strumento che dovrebbe garantire l’equilibrio tra esterno ed interno. Ricorrendo a una metafora abusata ma efficace, è come navigare senza strumenti di bordo. Farsi portare dalle correnti anziché cercare di guidare significa metterci più tempo per arrivare o non arrivare affatto. E questi strumenti sono ancor più importanti se c’è una tempesta in corso (leggi crisi economica e spending review). Accanto agli strumenti servono le competenze. Il percorso intrapreso con l’istituzione degli OIV e rafforzato con la creazione dell’albo presso il DFP deve continuare. Ad esempio, al momento il criterio preponderante nella certificazione delle competenze di performance management è aver fatto parte in passato di un OIV. Ma in passato le nomine erano di natura politica o fiduciaria e questo criterio pone una barriera all’entrata di nuove competenze.

Oltre a dotarsi di strumenti e competenze, le amministrazioni pubbliche dovrebbero fare uno sforzo per metterli a sistema. Non ha senso avere sistemi di pianificazione delle attività che non sono integrati con la programmazione delle risorse. O peggio ancora, vertice politico che opera con propri strumenti in maniera del tutto disgiunta dal vertice amministrativo. L’ambiente è troppo complesso e imprevedibile per potersi permettere questo.

Nel mio libro, individuo le “responsabilità” dello stato attuale nelle politiche di riforma del management pubblico; nelle pratiche di strategia; negli studi economico-aziendali sulla strategia nelle amministrazioni pubbliche.

Con le riforme, che si sono susseguite dal 1993 ad oggi, le amministrazioni pubbliche hanno ricevuto forti spinte dall’alto ad adottare gli strumenti della pianificazione, della programmazione e del controllo. Questo le ha portate a concepire la strategia come un fine anziché uno strumento per migliorare le performance.

In tutte le amministrazioni si nota la preminenza del processo di programmazione finanziaria di breve periodo rispetto alla pianificazione strategica. Questa gerarchia non giova né alla pianificazione strategica, che è marginale rispetto alle decisioni più importanti, né alla programmazione e controllo della spesa pubblica, che non raggiunge il tanto auspicato orientamento ai risultati, come dimostrano i tentativi fallimentari degli ultimi dieci anni di spending review.

Se la strategia è una reazione all’incertezza ambientale, occorre mettere in atto politiche e riforme volte a cambiare l’attitudine al rischio dei dirigenti pubblici. Più si è motivati ad assumere i rischi del cambiamento per migliorare la creazione di valore pubblico, più si è interessati ai sistemi e agli strumenti di pianificazione, programmazione e controllo. Solo alimentando una spinta interna di questa natura, la strategia sarà effettivamente usata da parte dei decisori, superando un approccio di adozione formale e cerimoniale.

Anche il rapporto politici – dirigenti influenza in maniera importante l’approccio alla strategia e la sua efficacia. Laddove prevale un sistema di spoils system, la strategia è una funzione del vertice politico, con tutto ciò che ne deriva. Al contrario, in un sistema di relazioni basate sui risultati, è forte l’interesse dei dirigenti pubblici a dotarsi di strumenti di analisi, pianificazione e controllo strategico. Non è un caso se la pianificazione strategica funziona meglio negli enti locali dove l’attenzione del sindaco e del city manager a identificare e realizzare degli obiettivi rilevanti sono presenti.

Da un lato, occorre accrescere la rilevanza della strategia per la politica, dall’altro sottolineare la necessità del ritorno della politica nella strategia, come condizione affinché tale strumento funzioni e per accrescerne l’utilità per i decisori politici e amministrativi.

Dunque, prima di approvare l’ennesima riforma della misurazione delle performance, occorre lavorare sulla motivazione del vertice politico e del vertice amministrativo a dotarsi di strumenti di controllo dei risultati.