Come promuovere l’efficienza nella giustizia civile

26 novembre 2013 - Giuliana Palumbo, ricercatore presso il Servizio Studi di struttura economica e finanziaria della Banca d'Italia, racconta la ricerca internazionale "Judicial performance and its determinants: a cross-country perspective"

La ricerca internazionale dell'OCSE sull'efficienza della giustizia civile

L' Organizzazione per la Cooperazione e lo Sviluppo Economico (OCSE) ha realizzato tra gennaio 2012 e marzo 2013 uno studio comparato sull'efficienza del sistema della giustizia civile.  Un forte coinvolgimento e supporto nella ricerca internazionale è stato fornito dal team della Banca d'Italia  coordinato dalla dott.ssa Giuliana Palumbo, componente del Servizio Studi di struttura economica e finanziaria della Banca d'Italia, e supervisionato da Giuseppe Nicoletti, capo della Divisione delle Politiche Strutturali nel Dipartimento di Economia dell'OCSE a Parigi.

Il framework concettuale della ricerca si ispira a quello che la teoria economica suggerisce: « sebbene esistano differenze di tipo procedurale tra i sistemi giudiziari dei diversi Paesi, tuttavia ci sono dei fattori trasversali in grado di apportare miglioramenti e guadagni di efficienza al servizio offerto dal settore giustizia». La ricerca sul settore giudiziario è ancora in fieri sotto il profilo della messa a punto delle variabili che spiegano la lunghezza dei procedimenti, e lo studio cerca di trovare conferme relativamente ad un framework già utilizzato: «quello della giustizia è infatti un ambito in cui, dal punto di vista teorico, la ricerca è ancora in corso e non si conoscono ancora quali siano le soluzioni ottimali. Ci siamo avvalsi di uno schema concettuale che assume che la durata del procedimento sia la risultante della domanda — quindi quante cause vengono portate in giudizio ogni anno — e dell'offerta di giustizia — dunque quanto il sistema riesce a rispondere e a smaltire. La durata dipende dall'interazione tra questi due fattori e abbiamo potuto separare le caratteristiche dei sistemi che influenzano l'offerta da quelle che si riflettono sulla domanda».

La ricerca internazionale ha avuto due principali finalità: «la prima è stata quella di individuare misure di performance dei sistemi giudiziari comuni ai diversi Paesi, in modo da consentirne il confronto. La seconda, di analizzare empiricamente, con l'ausilio dei dati, i principali fattori, dal lato della domanda e dell'offerta di giustizia, in grado di spiegare le differenze osservate nella durata dei procedimenti».

In particolare, le dimensioni che sono state analizzate nella ricerca hanno riguardato: la durata dei procedimenti, i costi di accesso alla giustizia per gli utenti, il grado di prevedibilità o stabilità delle decisioni, quest'ultima indagata mediante l'analisi dei ricorsi dinanzi alle Corti Superiori. La prima, la durata, è la dimensione su cui si è concentrata maggiormente la ricerca: una giustizia lenta, infligge costi elevati alle imprese sia direttamente sia indirettamente, accrescendo l'incertezza e limitando l'accessibilità al sistema.
La durata dei procedimenti ingloba anche altre importanti dimensioni, come per esempio il grado generale di fiducia nel sistema: «il rapporto evidenzia come all'aumento della durata dei processi del 10%, si associ una riduzione del 2% del grado di fiducia espresso dai soggetti rispetto al sistema giudiziario».
 
La metodologia di analisi della ricerca

L'analisi si è avvalsa di una specifica metodologia di lavoro, mediante la predisposizione di un questionario che è stato inviato a tutti i Paesi coinvolti. In particolare sono state raccolte informazioni sui flussi dei pro-cedimenti civili e su alcune caratteristiche dei sistemi giudiziari attraverso dei questionari che sono stati inviati ai Paesi. «La partecipazione alla ricerca è stata su base volontaria. Il questionario è stato inviato a tutti Paesi dell'Ocse e agli altri Stati partner. I dati utilizzati in questo studio provengono principalmente da tre fonti: il set di dati OCSE, il set di dati raccolti dalla Commissione europea per l'efficacia della giustizia (CEPEJ ), e il Doing Business e nel complesso si estende su trentacinque sistemi giuridici».

L'informazione così raccolta è stata poi combinata con base dati disponibili in particolare quella prodotta dalla Commissione Europea per l'Efficienza della Giustizia (CEPEJ) e utilizzata per costruire indicatori, sintetici e standardizzati, sia di misure di performance sia di caratteristiche dei sistemi.

Le misure di performance approfondite

Dalla ricerca emerge che i diversi Paesi si differenziano tra loro in merito alla durata dei procedimenti – che varia in relazione a ciascun grado di giudizio –, accentuandosi nei gradi superiori. Da un confronto più puntuale, l'esperienza italiana presenta non poche criticità: «nel 2010, la durata media stimata di un procedimento civile per il primo grado era di circa 240 giorni nella media dei Paesi dell'Ocse, 107 in Giappone, 564 in Italia; in secondo grado, a fronte di una media Ocse di 235 giorni, i processi duravano meno di 114 giorni nel 25% dei Paesi considerati, 1.113 giorni in Italia; in Cassazione, rispetto alla media Ocse di 314 giorni, i procedimenti nel nostro Paese duravano 1.118 giorni».
Elevata variabilità si osserva anche con riguardo alla seconda dimensione, quella dei costi dei procedimenti, che sono misurati come stima delle spese che un soggetto deve sostenere per portare a conclusione una specifica disputa commerciale attraverso il sistema giudiziario, al netto del contributo pubblico.

La Banca d'Italia ha cercato di «costruire un indicatore che tenesse conto che i sistemi giudiziari differiscono per ampiezza e "generosità" dei sistemi di sostegno pubblico, ovvero quello che si definisce nella terminologia angloassone "legal aid". Anche in questo caso, l'Italia si colloca in una posizione non particolarmente favorevole». Una possibile spiegazione è suggerita dalla relazione positiva tra costi e durata dei procedimenti: nel nostro Paese i maggiori costi potrebbero in parte essere considerati, ancora una volta, come una conseguenza dell'elevata durata dei procedimenti.
Per quanto attiene alla terza dimensione, la prevedibilità o stabilità delle decisioni, è possibile affermare che «è molto complessa da misurare, soprattutto nel confronto internazionale. Influenza la capacità degli operatori di anticipare le conseguenze legali delle proprie azioni, quindi l'applicazione della regola che verrà seguita dal giudice, e consente di migliorare la programmabilità delle azioni e delle scelte di investimento e di localizzazione».

Tuttavia alcune indicazioni possono trarsi dal numero di ricorsi in Appello e in Cassazione. Quello che si osserva è che il numero di ricorsi è significativamente più basso nei Paesi che hanno una tradizione di common law, rispetto a quelli - come l'Italia - che hanno una tradizione legale germanica o francese, dove anche la variabilità interna ai Paesi risulta essere più marcata: «la posizione dell'Italia, nella media dei Paesi che hanno una tradizione legale uguale alla nostra, in questo caso non è particolarmente sfavorevole; tuttavia peggiora significativamente se si va a guardare la Cassazione, dove il numero dei ricorsi è elevato se confrontato con i dati internazionali, suggerendo che è qui che si annidano le principali criticità del nostro Paese».

Differenze nei ricorsi innanzi alle Corti Superiori possono in parte riflettere la presenza di filtri all'accesso, ovvero di restrizioni alla possibilità di proporre Appello, che possono essere basate o su vincoli di natura monetaria ovvero su un giudizio di ammissibilità che viene dato dal giudice inferiore o superiore. «Per te-ner conto di questa possibilità, è stato misurato il numero dei ricorsi in Appello per tipologia di restrizione: nei Paesi che hanno filtri basati su un giudizio di ammissibilità, sia i livelli che la variabilità dei ricorsi si riducono significativamente; mentre la variabilità resta molto elevata sia tra i Paesi che adottano restrizioni monetarie sia tra quelli che non adottano alcuna restrizione». Tale evidenza suggerisce che esistono margini per aumentare la prevedibilità delle decisioni, e quindi ridurre i ricorsi, anche senza intervenire sul sistema delle restrizioni.

I fattori che influenzano la durata dei procedimenti

La seconda parte dell'analisi è stata dedicata a mettere in relazione le differenze osservate nella durata dei procedimenti con fattori rilevanti sia dal lato dell'offerta che della domanda di giustizia. «Dal lato dell'offerta, un elemento fondamentale è rappresentato dalla quantità e qualità delle risorse disponibili: differenze nella durata dei procedimenti non sembrano attribuibili a disuguaglianze nell'ammontare delle risorse finanziarie destinate alla giustizia. Infatti, performance molto differenti si osservano anche tra Paesi che destinano un uguale ammontare di risorse alla giustizia in rapporto al PIL».

Sembra invece assumere maggiore rilevanza la composizione della spesa. In particolare, performance migliori si registrano in Paesi che effettuano maggiori investimenti in informatizzazione: è proprio in questi Stati - che destinano maggiori risorse all'informatizzazione degli uffici - che la durata dei procedimenti risulta più bassa e la produttività dei giudici più elevata.

Un altro aspetto interessante che viene evidenziato nel Rapporto Ocse è che la relazione tra la produttività dei giudici e investimenti in informatizzazione è più forte se le competenze informatiche nella popolazione sono maggiori: «passando dal 33% al 54% degli individui nella popolazione con conoscenze base di informatica, l'entità della relazione cresce di circa quattro volte. Questo indica che le due politiche sono tra di loro complementari: per massimizzare la redditività degli investimenti in informatizzazione è importante garantire anche politiche finalizzate all'innalzamento del livello medio di conoscenze informatiche nella popolazione».

Sempre dal lato dell'offerta, un ulteriore elemento che emerge è rappresentato dall'efficienza del processo produttivo, cioè dal modo in cui le risorse vengono impiegate: «sotto questo profilo, un fattore potenzialmente rilevante è la specializzazione, che può essere s. dei giudici per materia o s. dei compiti. Qui si fa riferimento alla presenza di figure di supporto al giudice, che svolgano attività prodromiche a quella di aggiudicazione in senso stretto, come la redazione di provvedimenti di bozza o ricerca giurisprudenziale».

«Un altro fattore importante è l'utilizzo di tecniche di gestione dei flussi, al fine di garantirne un più razionale andamento. Un ultimo aspetto riguarda la disponibilità di statistiche», non solo perché è funzionale alle attività di supervisione dei flussi in entrata e in uscita, ma anche perché consente di valutare meglio l'attività degli uffici, sia a livello di singoli che di gruppo. «L'analisi ha evidenziato la rilevanza di tutti questi fattori. In particolare durate più basse si osservano nei Paesi in cui sono presenti Corti commerciali specializzate, in cui operano figure di supporto al giudice, dove viene svolta una sistematica attività di supervisione dei flussi e di identificazione e gestione dei casi più complessi e problematici, e in cui la produzione di statistiche da parte degli uffici è maggiore».

Gli assetti organizzativi e gestionali degli uffici: il punto sulla governance

Un argomento affrontato dal lato dell'offerta è relativo alla governance degli uffici, che si configura come un aspetto complesso che richiederebbe ulteriori approfondimenti. Per questo è stato fatto un esercizio che è consistito nell'individuazione di gruppi di Paesi che si assomigliano relativamente all'assegnazione dei poteri e delle responsabilità di gestione e di organizzazione delle risorse umane e finanziarie all'interno degli uffici. Nello specifico, «sono stati individuati quattro gruppi di Paesi. Ad un primo gruppo appartengono i Paesi in cui la maggior parte di questi poteri e responsabilità sono allocate al magistrato capo dell'ufficio e, in via alternativa, a soggetti esterni quali ad esempio, il Consiglio giudiziario e le Agenzie autonome. Il secondo gruppo comprende Paesi in cui queste sono affidate a un manager (non magistrato); il terzo gruppo comprende Paesi in cui l'organizzazione e la gestione delle responsabilità avviene congiuntamente tra magistrato e manager, con la prevalenza di una figura rispetto all'altra; un ultimo gruppo in cui è presente una maggiore dispersione». Da questa articolazione, si osserva che ove il magistrato responsabile dell’ufficio giudiziario dispone di maggiori poteri e responsabilità di organizzazione e gestione delle risorse umane (giudici, personale paragiudiziale e amministrativo) e finanziarie (budget), le performance sono migliori.

La domanda di giustizia: tassi di litigiosità in rapporto al PIL e alla popolazione

Passando a considerare l'altro lato della giustizia, quello della domanda, si osserva una variabilità tra i Paesi: si va dai 0,3 casi avviati mediamente ogni anno ogni cento abitanti in Finlandia, ai quasi dieci casi in Rus-sia; anche in questo caso, l'Italia si colloca nella parte alta della distribuzione, con tassi di litigiosità elevati nel confronto internazionale, in rapporto al PIL e alla popolazione, con quattro casi avviati in media ogni cento abitanti.
La relazione tra litigiosità e durata dei procedimenti è positiva e quantitativamente rilevante: « In parti-colare per l'Italia una riduzione della litigiosità a livello medio dei Paesi inclusi nel campione si accompagnerebbe, secondo le nostre stime, ad una riduzione del 10% nella durata dei procedimenti».

I fattori che influenzano la litigiosità sono naturalmente molteplici e possono essere raggruppati in due grandi categorie, esterni ed interni. I fattori esterni, inerenti le caratteristiche socio-economiche dei sistemi, i fattori culturali e la qualità dell'azione pubblica: «miglioramenti nella qualità dell’implementazione delle politiche pubbliche e della regolazione e una minore diffusione della corruzione si associano a riduzioni significative dei tassi di litigiosità. L'analisi, che è basata sugli indicatori della Banca Mondiale, per il nostro Paese mostra come un miglioramento nel punteggio dell'indicatore di government effectiveness a livello medio dei Paesi dell'OCSE si accompagnerebbe ad una riduzione della litigiosità del 17%». Esistono dunque importanti sinergie tra le diverse istituzioni e il perseguimento di un obiettivo di efficienza della giustizia passa anche attraverso un miglioramento della qualità dell'azione pubblica in senso più generale.

La litigiosità è influenzata anche da fattori interni al sistema, quali ad esempio i costi, le regole di ripartizione delle spese tra le parti, la diffusione di sistemi alternativi di risoluzione delle controversie, gli incentivi dei professionisti. Questi ultimi sono in larga misura influenzati dalla regolamentazione della professione sia nell'accesso sia nella condotta. Fattori rilevanti sono la numerosità degli avvocati, la struttura dei compensi, la regolamentazione delle tariffe: «non tutti questi aspetti sono stati analizzati nel Rapporto, soprattutto per mancanza di dati comparabili tra Paesi. Tuttavia, esistono varie analisi che mostrano come la numerosità degli avvocati, e in Italia il numero è elevato, sia un fattore importante di litigiosità. L'esercizio che i dati ci hanno consentito di fare è stato quello di confrontare sistemi in cui le tariffe sono liberalizzate e sistemi in cui sono regolate: nei paesi in cui le tariffe dei professionisti sono liberalizzate si osserva una più bassa litigiosità, anche a parità di tradizione legale».
Il che potrebbe essere una conseguenza del fatto che una maggiore concorrenza, riducendo le rendite disponibili, si traduce di fatto in una minore convenienza ad utilizzare il sistema giudiziario per la risoluzione delle controversie.

Punti di forza e criticità emerse

È possibile riepilogare i principali risultati del lavoro svolto nella ricerca Ocse. Vi sono differenze molto evidenti tra i Paesi, nelle performance e riguardo alle dimensioni sopra considerate. Il rapporto pone in risalto come durate elevate possono influenzare le inefficienze sia dal lato della domanda (es. elevata litigiosità) sia dal lato dell'offerta (quindi un impiego non ottimale delle risorse). «Siamo consapevoli del fatto, che nonostante lo sforzo non trascurabile di raccolta dei dati, l'analisi risente della carenza di statistiche sufficientemente articolate e omogenee tra Paesi. Questo è un aspetto fondamentale perché "conoscere" è essenziale per riformare, è il presupposto per rilevare le criticità, per disegnare correttamente gli interventi di riforma, per valutarne ex post l'efficacia».

Anche la dimensione temporale ha costituito un ostacolo: «dal punto di vista tecnico, il non disporre di una profondità temporale è un limite. Queste informazioni sono state raccolte per la prima volta, quindi non è stato possibile sfruttare la variabilità temporale».

Accanto alle differenze di funzionamento dei sistemi giudiziari dei singoli Paesi, che rende difficile in alcuni casi la comparabilità delle informazioni, «sarebbe importante avviare un progetto di armonizzazione delle statistiche giudiziarie, a livello internazionale, così come è stato fatto in altri ambiti. Riteniamo pertanto auspicabile uno sforzo coordinato tra Paesi, finalizzato ad accrescere la quantità e la qualità delle informazioni disponibili. Sappiamo che si tratta di sforzo non privo di costi anche perché le differenze tra i sistemi legali sono grandi, i modi in cui sono organizzate sono molto differenti; ma questo avrebbe un ritorno molto elevato sia in termini di analisi che di informazioni, per coloro che sono chiamati a compiere interventi di riforma nel proprio Paese».

Sul modo in cui le istituzioni influenzano l'andamento per migliorare le politiche dell'economia, l'OCSE  lavora da tempo, ma per la prima volta è stata realizzata una ricerca a livello internazionale sul tema della giustizia civile. L'OCSE, seguito da altre istituzioni internazionali, continua a raccomandare che i Paesi debbano affrontare gli impedimenti strutturali alla crescita e all'occupazione: questo significa produrre nuove regole e implementarle, tradurle in comportamenti quotidiani. Da tale punto di vista, questa prima survey ha consentito, in primo luogo, di mettere in luce il legame forte che c'è tra economia e giustizia; in secondo luogo di fornire implicazioni generali di policy, che i Paesi potranno recepire per riformare i sistemi della giustizia.
Tale contributo è risultato importante perché evidenzia che una giustizia civile che funziona male erode la capacità di crescita di un Paese: si frena la disponibilità di credito, le imprese, nazionali e straniere, hanno meno incentivi ad investire. A sua volta, la riduzione della dimensione delle imprese sembra avere un impatto sulla capacità di crescita di innovazione, a cui si affiancano una minore concorrenza e una minore fluidità nel mercato del lavoro. Le istituzioni giudiziarie hanno un ruolo, quindi, fondamentale nel funzionamento dei sistemi economici territoriali. L'inefficienza del sistema giudiziario investe anche dimensioni più ampie e profonde: l'effetto generale che sembra emergere è la diminuzione del grado di fiducia, da parte delle imprese e delle famiglie, nelle istituzioni; fattore, questo, considerato come una delle cause della mancata capacità dei Paesi di uscire dalla crisi economica odierna.

Si ringrazia la Banca d'Italia per l'approfondimento fornito, che viene proposto nell'ambito della sezione "Casi internazionali" della banca dati del Progetto "Il Miglioramento delle Performance per la Giustizia".

Per saperne di più

Working paper - versione integrale del Rapporto, con appendice e dettagli metodologici

Policy paper - Rapporto sintetico

Estratto in italiano

Database della Ricerca Ocse