Ciclo di gestione della performance e programmazione finanziaria

10 maggio 2012 - Il decreto legislativo 150/2009 prevede che il processo di definizione degli obiettivi inseriti nel piano di performance (PdP) avvenga in modo integrato con il processo di programmazione delle risorse. In questo approfondimento viene evidenziata l'importanza, già colta da molte amministrazioni, di attuare la riforma tenendo presente la necessità di definire il ciclo della performance in modo coerente con il processo di programmazione economico-finanziaria e di bilancio.

Si tratta di una questione particolarmente delicata per almeno due ordini di motivi: esistono difficoltà concrete di integrare a livello logico questi due cicli e, possono esserci criticità  pratiche nell’integrare gli strumenti di supporto.

A livello logico, il ciclo di gestione della performance nelle sue fasi di identificazione degli obiettivi e degli indicatori necessari per misurare gli obiettivi che l’amministrazione si pone si colloca prima del ciclo di programmazione finanziaria. Ciò in quanto, la programmazione delle attività prevede una prima fase di identificazione degli obiettivi, che avviene contestualmente alla definizione di indicatori di risultato che l’ente si propone di raggiungere, e solo successivamente, si colloca la fase in cui sono individuate ed allocate le risorse necessarie per il raggiungimento di questi obiettivi.

Sempre da un punto di vista logico, anche le fasi di valutazione e rendicontazione finanziaria si pongono in un chiaro ordine. In primis, si attua la valutazione del grado di raggiungimento degli obiettivi e poi si va a verificare se il livello di risorse assorbito dall’amministrazione sia coerente con i risultati raggiunti.  Un comune che non ha raggiunto il 100% degli obiettivi non utilizzando interamente le risorse allocate sarà un’amministrazione non pienamente efficace, ma probabilmente efficiente.  Viceversa un’amministrazione che oltre a non aver raggiunto interamente gli obiettivi, ma che ha utilizzato tutte le risorse impegnate a preventivo è un’amministrazione che ha problemi anche di efficienza.   Nella fase della valutazione, infatti, avviene anche la chiusura dei documenti, anche di quelli contabili, e vengono rappresentate sul PdP anche le condizioni di salute economico finanziari a cui è avvenuto il raggiungimento della performance organizzativa.

A livello di strumenti l’attuale normativa, o meglio il dispositivo combinato dei diversi riferimenti normativi in vigore per enti locali, configura una netta separazione tra il ciclo di performance e la programmazione finanziaria.  Lo strumento principale per il ciclo di gestione della performance è il piano di performance.  Esso contiene obiettivi ed indicatori che l’amministrazione si propone di raggiungere ed identifica le responsabilità dei manager, e dell’amministrazione nel suo complesso, rispetto al raggiungimento dei risultati definiti.

Il PdP rappresenta anche informazioni tipiche del ciclo di programmazione finanziaria, ma è sostanzialmente uno strumento di programmazione come dimostra il fatto che molti Comuni, hanno deciso di fare evolvere il proprio piano esecutivo di gestione, arricchendolo di contenuti e modificandone la struttura, in un PdP.  il documento di piano di performance viene pubblicato alla fine del mese di gennaio e ha una valenza triennale, coerentemente al D. Lgs. 150/2009. 

Per contro, lo strumento a supporto della programmazione finanziaria è il bilancio di esercizio che ha natura preventiva e un’articolazione precisa.
Esso si differenzia sostanzialmente dal PdP perché è uno strumento a valenza autorizzativa, ovvero attraverso questo documento, l’organo politico autorizza l’amministrazione a sostenere determinati impegni di spesa.

Il bilancio preventivo – dovendo essere approvato teoricamente entro il 31/12  - anticipa il PdP. Si tratta di un’anticipazione che, in sostanza, non sempre si realizza in quanto accade spesso che i bilanci degli enti locali vengono approvati con tempistiche anche molto diverse da quelle programmate, ad anno oramai inoltrato.  In ogni caso, a livello logico, la collocazione temporale dell’approvazione del bilancio preventivo posizionata in un tempo anticipato rispetto alla definizione degli obiettivi e dei risultati  (31/1) crea un effetto paradosso nel raccordo tra i due cicli.  Tale effetto si lega al fatto che essendo, formalmente, il bilancio preventivo  anteriore al PdP ciò non avvenga solo per un elemento di calendario, ma perché lo sia logicamente. In altri termini si crea l’idea che solo dopo avere definito il quadro delle risorse disponibili si possano definire gli obiettivi.

Questo costituisce dal punto di vista logico e metodologico una distorsione.  Da un lato rischia di costringere l’amministrazione a ragionare nel breve termine, che è il periodo in cui si esprime il bilancio d’esercizio (annuale). Dall’altro non facilita il comune nell’adottare un’ottica strategica e lo può portare a non attivare i percorsi più complessi di programmazione per identificare quelli che sono i suoi obiettivi e i suoi risultati, anche nel medio termine (tre anni previsti dal PdP).

La riconciliazione tra il ciclo di gestione della performance e la programmazione finanziaria dovrebbe avvenire anzitutto a logico. Per esempio, organizzando le responsabilità relative all’identificazione dell’ammontare di risorse da destinare per il raggiungimento degli obiettivi in modo tale che esse non siano esclusivamente in capo al soggetto preposto alla gestione economico-finanziaria, ma siano diffuse e coinvolgano in modo ampio anche i manager e le posizioni organizzative  che concretamente poi si occupano di gestire le dinamiche di spesa.

A livello di strumenti, occorre evitare che il PdP si appiattisca su quelle che sono le caratteristiche e i tratti del bilancio preventivo, ma al contempo occorre armonizzare gli strumenti in modo che la struttura generale bilancio preventivo e quella del PdP assumano dei tratti comuni.

A ciò può avvenire in aiuto la relazione previsionale e programmatica (RPP) in quanto tale strumento è stato originariamente pensato dal Legislatore proprio per aggregare in ottica strategica le spese di bilancio in programmi.

Di conseguenza, appare opportuno che il PdP sia articolato in aree strategiche che coincidano con i programmi della RPP, che a sua volta articola per programmi la spesa degli stessi così come declinato nel bilancio preventivo.  I due strumenti appaiono potenzialmente integrabili, come del resto suggerisce il decreto legislativo di riforma del bilancio dello stato (rif legislativo) che dice che la spesa non viene aggregata non solo sulla base di titoli, ma soprattutto sulla base di quelli che sono i programmi dell’amministrazione. Vi è discrezionalità in questo, perché le amministrazioni possono fare coincidere i programmi con le proprie funzioni, nel momento in cui, ad esempio, il comune non procede ad una definizione autonoma dei programmi, oppure possono articolarli a seconda di quelle che sono le priorità reali dei comuni.

L’integrazione passa attraverso la definizione di un set di programmi che costituiscono lo schema di riferimento sia nella redazione del bilancio preventivo sia nella redazione del piano della performance.

Infine, un ulteriore elemento per facilitare la coerenza tra il ciclo di gestione della performance e la programmazione finanziaria consiste nel modificare il focus del percorso di autorizzazione.  Esso è stato incentrato, fino ad oggi, prevalentemente sulle risorse mentre potrebbe diventare un percorso di autorizzazione basato sul risultato.  Può risultare paradossale ma la stessa componente politica dei comuni,  l’assemblea e la giunta approvano il bilancio preventivo, mentre il PdP può essere adottato dall’amministrazione senza che vi sia necessariamente un passaggio di autorizzazione politico. Con un percorso simile rispetto a quanto sta avvenendo in Francia, potrebbe essere stimolante un processo di cambiamento, anche culturale, in cui gli organi politici svolgano un ruolo autorizzativo dei programmi dell’ente alla luce di  determinati livelli di risultati e performance programmati. 

In tal modo, si aumenterebbe il livello di consapevolezza circa il fatto che certi livelli di performance sono possibili solo attraverso determinanti livelli di risorse. Ciò implica necessariamente una definizione di strategie per priorità perché certi livelli di performance non sempre si possono raggiungere con bassi livelli di risorse.

Di questo argomento si parlerà in un sessione pomeridiana di una giornata  di lavoro organizzata dal Dipartimento della Funzione Pubblica nell’ambito di Forum PA il 17 maggio.  L’evento, dal titolo Il sistema di performance management è utilizzato dalle amministrazioni pubbliche per le decisioni più rilevanti? riporta anche le esperienze dei comuni che hanno partecipato al progetto  Valutazione delle performance, realizzato in collaborazione con FormezPA.

(Approfondimento a cura di Davide Galli, Università Cattolica del Sacro Cuore di Piacenza e Greta Nasi, Università Bocconi di Milano)