Il punto sul primo incontro ( 6/10/09)

a cura di Elisabetta Benesatto


Con l’incontro del 6 ottobre si sono aperti i lavori del quarto Tavolo Nazionale sulla Comunicazione, che quest’anno ha focalizzato la sua attenzione sui percorsi e le strategie di costituzione e sviluppo degli sportelli URP multi-ente.
Gli sportelli multi-ente rappresentano una evoluzione nelle relazioni tra amministrazioni e cittadini, in risposta alla crescente domanda di servizi integrati in chiave di territorio e di bisogni da soddisfare, ma rispetto alla struttura di organizzazione e di servizi che ha caratterizzato gli URP fino a una decina di anni fa - al punto da poterne tracciare modelli comuni di riferimento -, i nuovi sportelli nascono e si sviluppano secondo modalità molto diversificate. Così anche le amministrazioni che partecipano al tavolo sono portatrici di esperienze ampiamente differenziate, sia per livelli di intervento e sia per livelli di approfondimento, e proprio da questa varietà di testimonianze i lavori del Tavolo prendono l’avvio per tracciare i diversi percorsi di costituzione e sviluppo, focalizzarne le peculiarità e i fattori critici di successo.
Il dibattito è introdotto dalla presentazione del quadro di riferimento in cui si colloca la nascita degli sportelli multi-ente e che sembra caratterizzarne la struttura e l’offerta. Diversamente dal decennio passato, oggi gli URP di successo possono assumere caratteristiche anche molto differenziate, così come sono diversificati gli utenti, i territori e i bisogni a cui si rivolgono, ma sembrano accomunati da un aspetto: se un URP funziona, attira una domanda sempre più ampia e variegata, che non ragiona in termini di prestazioni ma pone richieste articolate in funzione della propria prospettiva (es. gli eventi di vita) e che non distingue i confini tra amministrazioni ma si riferisce al territorio nel suo insieme. A fronte di queste istanze, lo sportello multi-ente consente una capacità di risposta territoriale, utilizza un linguaggio a misura di cittadino, e permette alle amministrazioni di riprogettare i servizi in ottica di problemi da risolvere piuttosto che di prestazioni da erogare.
Gli stimoli per la discussione della prima giornata di incontro si focalizzano quindi sugli aspetti collegati alla costituzione dello sportello multi-ente:
• il problema della mobilitazione degli attori decisionali
• lo start-up del servizio
Nel secondo incontro del Tavolo saranno lanciati gli stimoli relativi alle caratteristiche del servizio e alle sue evoluzioni successive.


Fin dal primo giro di tavolo emerge la centralità della volontà politica nei processi di costituzione e sviluppo dello sportello multi-ente, anche se non sempre l’input iniziale è politico. In ogni caso, il peso degli attori decisionali condiziona fortemente diverse fasi:
• in fase di costituzione dello sportello multi-ente, una decisa volontà politica costituisce una forza trainante di impatto determinante, in grado di avviare il processo, coinvolgere gli altri attori, formalizzare gli impegni, assegnare risorse; naturalmente, perché il processo si porti a compimento è necessario il supporto di una struttura organizzativa dotata delle competenze e professionalità adeguate, senza la quale il progetto rischia di avere vita breve;
• sempre in fase di costituzione del servizio, l’input politico può determinare fortemente anche l’individuazione delle altre amministrazioni con cui condividere il servizio, facilitando o precludendo l’integrazione con amministrazioni che erogano servizi assimilabili in base al bisogno da soddisfare;
• nel medio-lungo termine, poi, si pone il problema dell’alternanza dei vertici politici, che possono concepire diversamente le strategie e lo stesso ruolo della comunicazione, ed in particolare dei progetti di integrazione con altri enti (il rinnovo delle cariche elettive può portare non solo alla discontinuità politica della singola amministrazione – che normalmente incide sulla modifica di strategia di servizio – ma può creare anche nuove geografie politiche sul territorio, modificando gli equilibri tra le diverse amministrazioni)


Non sempre, però, è il livello politico a farsi promotore di un processo di costituzione di sportello multi-ente: a volte l’esigenza di integrare i servizi informativi di più enti nasce e si sviluppa secondo percorsi differenti, che possono essere ricondotti a due logiche:
• il coinvolgimento del livello politico in un processo comunque formalizzato
• l’integrazione “di fatto” dei servizi informativi
Nel primo caso, le diverse sollecitazioni alla costituzione di un servizio integrato tra più enti trovano il modo di tradursi in una pressione capace di coinvolgere il livello politico: in questo caso, il vertice politico non è il promotore del processo – quindi non è lui a impostare gli obiettivi e le strategie – ma viene coinvolto a livello istituzionale e partecipa alla condivisione di un progetto. In queste situazioni l’attore politico può non avere la stessa motivazione a sostenere il progetto, ma il livello di coinvolgimento può essere accresciuto in funzione della percezione delle ricadute favorevoli. Tra i casi esaminati, emergono diversi possibili percorsi:
• in alcuni casi, il promotore del processo di integrazione dei servizi di informazione può essere il Prefetto, che coinvolge gli enti del territorio di competenza;
• molto spesso sono le stesse strutture operative di comunicazione a mettere in campo delle azioni di marketing interno, come nel caso in cui si punta prima a consolidare i successi ottenuti nei confronti dell’utenza per poi negoziare modalità organizzative più funzionali al servizio; in particolare, e soprattutto nel caso di cambi di orientamento politico, i nuovi vertici difficilmente rinunciano ai benefici consolidati;
• in altri casi l’amministrazione locale viene coinvolta in progetti territoriali promossi da istituzioni provinciali o regionali (a volte con il supporto di finanziamenti dedicati) e spesso questi percorsi di integrazione sono veicolati da sistemi tecnologici che rendono possibile l’adesione senza oneri a reti di banche dati o portali;
• altri percorsi di costituzione di sportelli multi-ente ricevono l’imprimatur politico grazie al richiamo all’imperativo legislativo, che tuttavia rimane privo di un efficace sistema sanzionatorio;
• non mancano, infine, casi in cui gli amministratori sono portati a vedere la necessità di sostenere la costituzione di uno sportello multi-ente a seguito di una particolare pressione della domanda (come nel caso delle numerose richieste da parte di stranieri che quando non trovano rapido riscontro negli uffici dedicati finiscono per incidere sui servizi comunali).
Nel secondo caso, quando il livello politico non ha a cuore la costituzione di un servizio informativo integrato e non sembrano esserci i presupposti per un suo coinvolgimento, è la stessa struttura operativa dell’URP preesistente in una delle amministrazioni sul territorio (più frequentemente il Comune) a registrare la necessità di integrare i propri servizi con informazioni di altri enti per rispondere meglio alla propria utenza. In questi casi, viene messa in atto una sorta di “strategia sotto traccia”, che consente di mantenere basso il profilo del servizio e consolidare nel tempo i risultati, in attesa di momento storico politicamente più sensibile alle politiche di comunicazione. A questo punto, l’integrazione con le informazioni prodotte da altre amministrazioni può avvenire in base a due percorsi:
• in modo non formalizzato, in base a relazioni dirette tra operatori dei diversi URP cointeressati
• in modo formalizzato, ma solo a livello dirigenziale, e comunque sulla base di una consuetudine di relazione con il personale degli altri URP
In ogni caso, dai casi presentati emerge che quando l’integrazione tra più enti parte dalla struttura operativa in risposta alle esigenze dell’utenza, gli operatori interagiscono meglio con gli enti che non hanno connotazioni politiche, quindi minori cambiamenti di strategie di comunicazione; inoltre, questi stessi enti hanno spesso difficoltà a reperire risorse umane e strumentali, quindi sono bendisposti a partecipare ad iniziative in grado di ridurre parzialmente la pressione dell’utenza, solitamente molto numerosa. Naturalmente, queste stesse condizioni sono anche alla base della poca collaborazione che queste strutture riescono a garantire alla gestione dello sportello multi-ente.


Il dibattito tra i partecipanti si concentra così sulle amministrazioni che condividono lo sportello multi-ente e mette a fuoco alcune considerazioni:
• gli enti promotori: se in alcuni casi sono state le prefetture a promuovere l’iniziativa dello sportello multi-ente, molto più spesso a farsi promotori dell’iniziativa sono i comuni, in alcuni casi le province e di rado le regioni
• la scelta degli enti: quando l’input per la costituzione dello sportello è fortemente politico, spesso anche l’individuazione delle amministrazioni con cui condividere il servizio ha una matrice prevalentemente politica ed è improntata alle relazioni politiche tra gli organi di vertice delle diverse amministrazioni; viceversa, quando lo stimolo all’integrazione tra servizi informativi di diversi enti nasce in risposta ad una esigenza dell’utenza, la scelta delle amministrazioni da coinvolgere privilegia il criterio della quantità e tipologia di servizi offerti al cittadino;
• la numerosità degli enti da coinvolgere: dal dibattito emerge una discreta convergenza sull’idea che ci sia un limite fisico alla numerosità delle informazioni da integrare e quindi degli enti da coinvolgere, sia per complessità delle procedure di gestione delle informazioni e sia soprattutto per complessità di rapporti interistituzionali; in ogni caso, dato il limite vanno privilegiati quegli enti che consentono con il loro contributo di recuperare l’unità del servizio nella prospettiva del cittadino (quindi servizi affini anche se gestiti da più enti);
• le resistenze al coinvolgimento: le diverse esperienze a confronto fanno emergere alcuni tratti comuni rispetto alla predisposizione al coinvolgimento delle diverse amministrazioni: a fronte della richiesta di partecipare allo sportello multi-ente, solitamente risultano molto ben disposte le strutture senza vertici politici, con poco personale e molta utenza, come le prefetture, le questure, i carabinieri, le società di servizio pubblico, oppure con poca visibilità come comunità montane e unioni di comuni; viceversa, sembra abbastanza generalizzata la difficoltà ad integrare con altri enti i servizi informativi di natura sanitaria


Una volta definito l’insieme degli attori da coinvolgere nello sportello multi-ente sorge il problema dei rapporti e dei pesi, peraltro vissuti in modo diverso:
• per gli enti a conduzione non elettiva, la possibilità di vedersi ridurre la pressione della domanda viene percepita come un grande vantaggio, senza timore di veder ridotto il proprio ruolo istituzionale, quindi c’è solitamente una buona disposizione ad aderire al progetto; spesso però, c’è poca collaborazione nel tenere aggiornati i flussi informativi
• per gli enti con connotazioni politiche, in particolare per gli enti locali, condividere funzioni equivale a perdere visibilità, quindi ambiscono a ricoprire un ruolo di primo piano nella comunicazione delle attività dello sportello (nella definizione del logo, nella scelta della ubicazione fisica dello sportello ecc.)
• l’ambizione al ruolo di primo piano riguarda tuttavia soprattutto la valenza di visibilità, mentre è più facile che per la gestione del servizio ci si affidi all’amministrazione che ha maggiori dotazioni, o competenze, o presidio del territorio, o esperienze specifiche
• se le competenze di gestione non risultano particolarmente sbilanciate, invece di affidare la gestione ad uno solo degli attori viene costituito un comitato di gestione interistituzionale, composto dai responsabili della comunicazione degli enti partecipanti al progetto e diretto a turno
Una volta definiti in sede di avviamento dello sportello, non è detto che tali equilibri rimangano immutati nel tempo: richiedono una costante manutenzione


La discussione sui percorsi di avviamento del processo di costituzione dello sportello multi-ente fa emergere anche un altro aspetto, in parte collegato ai precedenti, che riguarda l’organizzazione interna dei servizi informativi:
• da un lato, alcune delle amministrazioni che hanno avviato il processo di costituzione dello sportello multi-ente presentano una consistente integrazione interna dei servizi di comunicazione incentrati nell’URP, a cui si collegano l’informagiovani e gli altri sportelli informativi tematici
• d’altro canto, invece, non sono poche le amministrazioni che puntano sull’integrazione dei servizi informativi con altri enti ma al loro interno gli sportelli informativi sono estremamente disaggregati e fanno capo ad uffici e assessorati diversi (magari perché nati in contesti e con finalità diverse) spesso con ridotte possibilità di coordinamento: in questi casi, l’integrazione nello sportello multi-ente riguarda solo l’URP


Uno degli stimoli proposti per la discussione riguardava la definizione del progetto di sportello multi-ente ma il confronto tra le esperienze ha fatto emergere una prospettiva più articolata del previsto:
• solo quando è presente una forte volontà politica ci sono le condizioni per sviluppare un progetto, seguendo la sequenza di fasi che prevede una analisi preliminare, quindi la pianificazione puntuale delle azioni, delle risorse, dei tempi, dei parametri di controllo, ecc.
• quando il processo di costituzione dello sportello multi-ente parte dal basso, in particolare quando procede secondo una strategia sotto traccia, manca la legittimazione stessa del soggetto promotore, quindi non è possibile procedere ad un progetto formalizzato: il percorso procede quindi in modo incrementale, sulla base di quello che è consentito dal contesto


Un’ultima riflessione emersa dal primo incontro anticipa già alcuni temi che saranno dibattuti successivamente: insieme allo sportello multi-ente, anche lo sportello polifunzionale – che integra informazioni ed erogazione dei servizi, rappresenta una evoluzione dell’URP come punto informativo, ma i percorsi delle amministrazioni sono ancora una volta assai diversificati: da un lato alcune amministrazioni approdano allo sportello multi-ente per approfondire la funzione informativa, tenendola ben separata dalla possibilità di accedere ai servizi, dall’altro qualcuno ha avviato e consolidato l’esperienza dello sportello polifunzionale all’interno della propria amministrazione già prima di costituire l’integrazione informativa con altri enti. Qualcuno di questi due percorsi arriverà al punto unico di accesso ai servizi della P.A.?

Ultimo aggiornamento: 22/10/09